Coyuntura

El rol del Consejo de Defensa de la Unasur en los últimos conflictos regionales

El intento de golpe de Estado en Ecuador, como en su momento la crisis entre Colombia y Venezuela, reavivó el debate acerca del Consejo de Defensa Sudamericano creado en el marco de la Unasur. Tras repasar sus antecedentes, el artículo sostiene que el organismo ofrece la oportunidad de profundizar el diálogo regional en el área de defensa, consolidar una visión propia más allá de los intereses de Estados Unidos y funcionar como mecanismo de mediación en momentos de conflicto. Argentina podría utilizarlo como una plataforma para proyectarse regionalmente en temas como el control civil democrático de las Fuerzas Armadas.

El rol del Consejo de Defensa de la Unasur en los últimos conflictos regionales

La evolución del proyecto de construcción de un espacio de integración regional que abarcara toda Sudamérica se produce a partir de una concepción primordialmente geoestratégica. Su constante mutación, desde la reunión de Río de Janeiro convocada por Fernando Henrique Cardoso en 2000, se ha debido, en gran parte, al fluctuante apoyo político con que contó esa iniciativa. De hecho, desde el primer encuentro sudamericano hasta la firma del Tratado Constitutivo de la Unasur, este proyecto eminentemente brasileño no solo ha sido objeto de diversas denominaciones, sino que además ha modificado sus áreas de intervención.

En ese marco, la Unasur es en la actualidad un esquema de integración que excede los límites de lo estrictamente económico y se extiende hacia los más diversos campos de acción, en las esferas política, social, cultural y medio ambiental. También, por supuesto, en el área de defensa y seguridad internacional. La intervención de la Unasur en el conflicto ocurrido en Pando, Bolivia, la mediación de esta nueva instancia ante Colombia y Venezuela en los momentos de mayor conflicto entre ambos países y la rápida actuación luego del intento de golpe de Estado en Ecuador confirman esta afirmación. En lo que respecta a la defensa y la seguridad internacional, ambas áreas se encuentran representadas en el Consejo de Defensa Sudamericano (CDS), un proyecto instalado por primera vez en la agenda regional por Argentina en los 90, que fue rechazado por Brasil, sobre todo en el ámbito castrense. Llama la atención, por lo tanto, que la necesidad de profundizar los vínculos multilaterales en materia de defensa haya sido reubicada en el centro de la agenda regional justamente por el ministro de Defensa brasileño, Nelson Jobim, a principios de 2008.

Lo cierto es que, más allá de los intereses implícitos o explícitos de los diferentes actores, los 12 países miembros de Unasur rubricaron en diciembre de ese año el estatuto que daría origen al CDS. No se trataría, sin embargo, de la OTAS propuesta por Venezuela, una suerte de Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) sudamericana orientada a actuar conjuntamente frente a la amenaza de un agresor extrarregional. Se impuso la visión brasileña –y de la mayoría de los representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores y Defensa de América del Sur– de convertir al CDS en una simple instancia de consulta, cooperación y coordinación.

En ese marco, podría sostenerse que el CDS se inscribe dentro de los comúnmente denominados «esquemas de seguridad cooperativos», definidos como «sistemas de interacciones interestatales que, coordinando políticas gubernamentales, previenen y contienen las amenazas a los intereses nacionales y evitan que las percepciones que de estas tienen los diversos Estados se transformen en tensiones, crisis o abiertas confrontaciones». Este tipo de instancias mismo se diferencia de los «esquemas de seguridad colectivos», en los que prima «la ideología de los Estados que, particularmente dispuestos a atacar, pretenden establecer el principio de que un ataque contra ellos debe convertirse en una razón de preocupación para otros Estados».

La adopción de este tipo de estrategia de cooperación –notablemente más flexible que los esquemas de seguridad colectiva– se ve afectada por la existencia de numerosas asimetrías entre los países miembros del CDS. Esto se complejiza aún más si se tiene en cuenta que la iniciativa se concreta en un contexto en el que, por primera vez en la región, se verifica una homogeneidad de regímenes democráticos que perduran en el tiempo. Sin embargo, también hay que considerar, como parte del contexto, la utilización de bases colombianas por parte de tropas estadounidenses, la reactivación de la IV Flota, la promulgación del White Paper del Comando de Movilidad Aérea de Estados Unidos y la emisión del documento «Desarrollo y Planificación Estratégica» del Comando Sur Norteamericano.

El CDS enfrenta, por lo tanto, un escenario particular. Como se señaló, se trata de un esquema de cooperación flexible entre miembros desiguales y determinado por múltiples y hasta contradictorias tendencias. Entre estas últimas, las más destacadas están relacionadas con el intento de proyección política de Brasil. Combinada con una estrategia de regionalización de las cuestiones de defensa –ya sea para su utilización como «trampolín» hacia el espacio global o, en términos de Walt, como contrabalance de la primacía estadounidense–, la aspiración brasileña coexiste con una compleja red de acuerdos y mecanismos bilaterales y multilaterales tejidos entre los países sudamericanos y algunos actores extrarregionales, con los cuales, en algunos casos, se mantienen relaciones con diferentes grados de dependencia.

Ante este panorama, cabe preguntarse: ¿para qué sirve en realidad el CDS? Y, suponiendo que exista una respuesta, ¿cuáles son las principales oportunidades, riesgos y amenazas que el CDS representa para Argentina? A continuación se pretenderá abordar ambos interrogantes.

La raison d’être del CDS

Como ya se ha destacado, la propuesta de crear un CDS fue impulsada inicialmente por el gobierno de Brasil. El ministro de Defensa, Nelson Jobim, se entrevistó personalmente con sus pares del subcontinente. Esto sucedió a comienzos de 2008. El objetivo de máxima fue aprobar su creación el día de la firma del Tratado Constitutivo de la Unasur, y el de mínima convocar a un Grupo de Trabajo encargado de elaborar una propuesta de Estatuto para poner a consideración del Consejo de Jefas y Jefes de Estado. Como no había consenso sobre la idea ni tampoco una propuesta concreta de objetivos, principios o estructura del CDS, se formó el Grupo de Trabajo, compuesto por representantes de los ministerios de Defensa y de Relaciones Exteriores de los 12 países. Este se reunió en cuatro oportunidades en Santiago de Chile convocado por la Presidencia pro témpore de la Unasur. De la última reunión resultó un proyecto de estatuto que fue aprobado por los Jefes de Estado –reunidos en una Cumbre Extraordinaria en Salvador de Bahía– el 16 de diciembre de 2008.