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El riesgo de la superposición entre las políticas de defensa y seguridad

América Latina es una zona de paz: no sufre amenazas externas y el riesgo de que estallen conflictos entre países es mínimo. Pero enfrenta importantes amenazas internas relacionadas con el narcotráfico, el crimen transnacional y la persistencia de los problemas de desarrollo, las denominadas «nuevas amenazas», en el marco de Estados débiles, que muchas veces no ejercen un control efectivo sobre la totalidad del territorio nacional. Esto hace necesario establecer una diferenciación clara entre las funciones militares y las policiales, para evitar la desprofesionalización de las Fuerzas Armadas, cerrar posibles espacios de autonomía institucional y asegurar su subordinación al poder civil.

El riesgo de la superposición entre las políticas de defensa y seguridad

Las Fuerzas Armadas de América Latina y el Caribe dejaron de estar en la primera plana de los medios de comunicación en cuestiones referidas a la estabilidad política o las amenazas a la democracia. En general, las informaciones sobre los militares varían de país en país, de subregión en subregión. El panorama es muy diverso. El denominador común más importante es que las Fuerzas Armadas, como producto de los errores del pasado y de los cambios en las tendencias globales y regionales y en la legislación hemisférica y nacional, hoy no son una amenaza para la democracia.

Esto no significa que no conserven una importante influencia y amplios grados de autonomía institucional y profesional. Pero sí implica cambiar el eje: hoy, el principal desafío para los regímenes democráticos y las políticas de defensa es la superposición de funciones entre las Fuerzas Armadas y la policía, en el contexto de una aún débil conducción civil.

En México, por ejemplo, se escuchan cada vez más noticias acerca de la participación de los militares en la lucha contra el narcotráfico. En Centroamérica, y en particular en el triángulo del norte (Guatemala, El Salvador y Honduras), se incrementa la demanda para involucrar a las Fuerzas Armadas en tareas represivas ligadas al combate contra las maras y, en general, a la seguridad ciudadana. En el área andina, los militares participan en tareas del desarrollo. En Venezuela, esta misión se vincula directamente a la gestión política del gobierno. En Brasil se vive una situación similar a la de México, donde se ha involucrado a las Fuerzas Armadas en la lucha contra el crimen organizado en las principales ciudades. Solo en el Cono Sur (Uruguay, Argentina y Chile) las Fuerzas Armadas se orientan básicamente a las tareas de defensa. En estos países existe una clara delimitación entre las funciones policiales y militares. De hecho, Chile y Argentina, al igual que Perú, se encuentran desarrollando procesos de reforma en la legislación en materia de defensa y en los juicios vinculados a las violaciones de los derechos humanos.

América Latina es, desde la perspectiva de la defensa, una zona de paz. Sin embargo, aún no se ha constituido en un área de cooperación efectiva. Este es un paso esencial para lograr una mayor estabilidad y para proyectarla al sistema internacional. La cooperación y la coordinación de políticas son fundamentales para enfrentar los nuevos desafíos y vulnerabilidades en el ámbito de la defensa y la seguridad. No son resultados automáticos; demandan tiempo y prácticas específicas, como parte de un proceso progresivo, de carácter acumulativo y que avanzará en la medida en que se concrete la voluntad política de establecer, formalizar, impulsar y operacionalizar la articulación entre los Estados de la región.

Un escenario global dinámico

Las miradas sobre el escenario global, tanto desde las potencias como desde los países más pequeños, demandan más cooperación y más multilateralismo. Hay pocas certezas sobre el futuro. La principal es que la globalización es un hecho irreversible que impacta a todas las regiones del mundo, desde los pequeños municipios hasta las potencias más importantes. Lo que no es evidente es si el proceso globalizador tendrá el sello estadounidense o si tendrá una fuerte impronta occidental en el marco de reglas del juego establecidas de manera multilateral. Otra de las pocas certezas es la creciente importancia de los países de Asia, particularmente China y la India, y la emergencia de una era en la cual la Cuenca del Pacífico posee mayor gravitación que nunca en cuestiones comerciales.

En este contexto, cuando se analizan y comparan las visiones de las principales potencias –la Unión Europea, Rusia, la India, China y Japón–, encontramos una serie de puntos comunes. Estos se expresan en la necesidad de un orden internacional más justo, la búsqueda de una forma de enfrentar la vulnerabilidad global producto del cambio climático y la creciente interdependencia económica y política. Para todo ello es necesaria una perspectiva de beneficio compartido. También se destaca el reconocimiento de que el mundo se caracteriza por la diversidad y que, a partir de esa diversidad, se deben construir acuerdos para mantener la estabilidad y la paz. Ningún Estado, por poderoso que sea, posee los recursos de poder para enfrentar por sí solo las amenazas globales. La cooperación constituye, por lo tanto, la herramienta fundamental para avanzar en el establecimiento de un sistema multilateral efectivo y mantener la seguridad internacional y la paz.

En este escenario, América Latina no posee una única voz. Ello le quita relevancia y capacidad de incidencia en los ámbitos en los que se definen las reglas, las normas y los acuerdos que buscan orientar la globalización. Al mismo tiempo, la región no es una amenaza para el sistema global dado su carácter de zona de paz y de área libre de armas nucleares. El gasto militar es de los más bajos del mundo. Las adquisiciones de equipamiento son reducidas y se limitan a las tecnologías tradicionales. Sus capacidades interoperativas son bajas. Adicionalmente, la región se caracteriza por no sufrir, en la actualidad, amenazas militares externas y el nivel de amenazas militares internas se encuentra en su punto más bajo. Esto hace que los temas de defensa posean un menor peso en la agenda gubernamental y prácticamente no aparezcan en la agenda de la opinión pública. Pero no implica que no tengan su importancia, como veremos a continuación.

El nuevo contexto político y económico regional

En los últimos años, se vienen manifestando una serie de tendencias regionales que es necesario señalar, algunas vinculadas al desarrollo histórico de nuestros países y otras ligadas a procesos más recientes. La primera es crucial. Tras años de golpes militares, la democracia ha pasado a ser, desde el fin de la Guerra Fría, la norma prevaleciente en América Latina. Desde inicios de los 90 no se han producido golpes exitosos en ningún país latinoamericano, aunque sí se registraron casos de ingobernabilidad, en especial en el área andina. Sin gobiernos autoritarios, la región se caracteriza por contar con regímenes políticos abiertos y surgidos de elecciones transparentes. La democracia es la norma y el apoyo a ella se ha mantenido de manera constante a lo largo de la última década.