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El reto posneoliberal de Bolivia

La nacionalización de los hidrocarburos, la principal decisión económica del gobierno de Evo Morales, fortaleció los ingresos públicos y le permitió a Bolivia superar los 10.000 millones de dólares de PBI. Sin embargo, sería un error pensar que con eso alcanza. A lo largo de su historia, Bolivia ha cambiado varias veces de modelo económico, pasando del estatismo al neoliberalismo, sin alterar nunca un patrón de desarrollo basado en la extracción de recursos naturales. El reto posneoliberal de Bolivia consiste, entonces, en construir una economía de base ancha que incluya más actores, exportaciones más diversificadas y una mayor variedad de articulaciones internas y externas.

El reto posneoliberal de Bolivia

La economía boliviana, como la sociedad y la política, vive momentos de profundos cambios. En mayo de 2006, con la nacionalización de los hidrocarburos, se abrió un nuevo ciclo económico que se consolidó en abril de 2007, con la aprobación parlamentaria de 44 nuevos contratos con 12 empresas multinacionales. Quedan, sin embargo, algunos problemas pendientes, tanto dentro como fuera del proceso nacionalizador, que definen el reto posneoliberal de Bolivia: ¿cómo construir un modelo económico que consolide la economía del gas y siente las bases para la generación de empleo e ingresos más allá del gas? ¿Cómo asegurar que el boom del gas no sufra la misma suerte que los de la plata, el estaño y otras materias primas que, durante siglos, generaron ingresos en la cúpula y redistribuyeron pobreza en la base de la pirámide económica? ¿Cómo reducir la pobreza en una economía que, pese a que este año crecerá 4%, incrementará en 130.000 el número de personas que se incluyen entre la población pobre? En estas líneas planteamos que el nuevo modelo económico emergente de la nacionalización debe ayudar a construir un nuevo patrón de desarrollo.

El reto posneoliberal significa trascender el debate teórico sobre el futuro del Consenso de Washington y poner en práctica un esquema que articule internamente a miles de pequeños y medianos actores de la economía popular con actores competitivos de la nueva economía, y que se articule externamente a través de exportaciones no tradicionales de alto valor agregado y nichos de mercado, como el comercio orgánico y el comercio justo. Superar este desafío implicaría construir un nuevo patrón de desarrollo a la medida de una economía pequeña pero dinámica como la boliviana.

Nuevo modelo: nacionalización de los hidrocarburos

Antes de avanzar en la discusión sobre modelos y patrones, es importante describir la «nacionalización» de los hidrocarburos. El proyecto nacionalizador fue precisado en dos medidas legales: la Ley 3.058, de julio del 2005, y el Decreto Supremo 28.701, de mayo de 2006. Es la tercera vez que Bolivia nacionaliza los hidrocarburos en el último siglo: en 1937 se nacionalizaron las operaciones de Standard Oil y en 1969 las de Gulf Oil. Pero, a diferencia de las dos ocasiones anteriores, esta vez la «nacionalización» no implicó una confiscación de la propiedad de las compañías multinacionales.

El contenido de los contratos firmados por las empresas y el gobierno y refrendados por el Congreso en abril de 2007 es un híbrido entre contratos de producción compartida y contratos de operación o asociación con la estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB). La participación estatal en los beneficios se define por una metodología parecida al «factor R» aplicado en Perú, donde el Estado participa de la renta petrolera una vez que la compañía privada recupera sus costos de operación y capital.

De acuerdo con la nueva normativa, la participación estatal tiene cuatro ejes. Las regalías, equivalentes a 18% del valor de la producción de gas en el punto de fiscalización; el Impuesto Directo a Hidrocarburos (IDH), equivalente a 32% del valor de producción de gas en el punto de fiscalización; el pago al titular (el operador del campo) de los costos recuperables mediante un porcentaje a convenir del valor de la producción de gas en el punto de fiscalización; y la distribución del remanente en calidad de utilidad compartida entre YPFB y el titular, en base a una fórmula que toma en cuenta las inversiones hechas y depreciadas, el precio de venta del gas y los volúmenes de producción. Así, la participación estatal tras la firma de los nuevos contratos petroleros varía entre 67% del valor bruto de producción en boca de pozo a un dólar por millón de BTU y 75% cuando el precio llega a 4,5 dólares por millón de BTU. Esto significa una participación estatal un poco mayor al 50% estipulado en la Ley 3.058 y un poco menor al 82% establecido en el decreto de nacionalización.

El modelo nacionalizador boliviano muestra, a un año de su inicio, dos aspectos positivos. El primero es que la economía boliviana logró cruzar el umbral de 10.000 millones de dólares de Producto Interno Bruto en 2006, de los cuales 2.000 millones provienen de las exportaciones del sector hidrocarburífero. El segundo es que los ingresos fiscales por impuestos y ventas directas de gas superaron los 1.600 millones de dólares en 2006, lo que ha hecho que, por primera vez en 20 años, los ingresos tributarios del país hayan triplicado los aportes de la cooperación internacional. Bolivia, perteneciente al grupo de naciones de la Iniciativa para Países Altamente Endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés), tiene ahora la posibilidad histórica de sustituir gradualmente su dependencia de la ayuda externa.

Las desventajas del modelo nacionalizador se concentran en tres aspectos. En primer lugar, actualmente el «efecto precio» prima sobre el efecto producción o productividad en el dinamismo de la economía del gas. En 2006, los precios promedio de exportación del gas fueron 5,4 veces mayores que ocho años antes y tres veces mayores que tres años antes. Y, si bien hoy los precios se mantienen altos, la bonanza está expuesta a un bajón o una desaceleración de los valores regionales y mundiales del gas. En segundo lugar, hay una fuerte incertidumbre en la expansión de inversiones en exploración y explotación en los próximos años. Los nuevos contratos que prevén un aumento de las exportaciones a Argentina y Brasil requieren de un horizonte de certidumbre en la expansión de la inversión al que no se han comprometido ni Petrobrás ni Repsol. Finalmente, en la medida en que el mercado energético mundial siga en tensión permanente, Bolivia requerirá ampliar su horizonte hacia los mercados de ultramar. Esto implicaría diseñar una estrategia de integración energética en el Cono Sur, pero también un vínculo más certero con puertos de gasificación y regasificación en los océanos Pacífico y Atlántico.

En suma, el balance del proceso nacionalizador es positivo en el corto plazo, ya que permite consolidar un motor que sustituye al estaño, que dinamizó gran parte de la economía en el siglo XX. El problema es que la actual estrategia repite muchos de los errores de una trayectoria de desarrollo basada en un solo motor, es decir, un patrón de desarrollo de base estrecha. Para dar el paso de un viejo a un nuevo patrón será necesario diversificar los mercados y multiplicar los actores con el objetivo de construir una economía de base ancha.

Viejo patrón: economía de base estrecha

¿Por qué no es suficiente apostar por el gas nacionalizado? ¿En qué consiste un patrón de desarrollo de base estrecha y en qué afecta el desarrollo económico boliviano? Las respuestas a esta pregunta nos llevan, primero, a un repaso de la historia económica boliviana y, después, a una enumeración de las consecuencias actuales de la concentración de la economía. Sostenemos que si el patrón de desarrollo no cambia, más allá de las variantes liberales, mixtas o nacionalistas del modelo, Bolivia seguirá siendo uno de los países más pobres y desiguales de América Latina.¿Qué distingue un modelo económico de un patrón de desarrollo? ¿Por qué es más importante cambiar el segundo que seguir debatiendo sobre el sello ideológico del primero? Entendemos por patrón de desarrollo la manera en que se vinculan, funcionan, cooperan u obstruyen los factores de producción de una economía, en un contexto de ventajas o desventajas competitivas, que dinamizan o no dicho entramado productivo. El modelo es el «cómo» de la economía; el patrón es el «qué». El patrón de desarrollo describe tanto la dotación de factores (¿somos un país rico en capital?; ¿en tecnología?; ¿en mano de obra?; ¿en recursos naturales?) como la modalidad de inserción internacional (¿nos cerramos al comercio?; ¿nos abrimos de par en par?; ¿buscamos nichos en los cuales podemos competir?). El modelo económico, en cambio, es simplemente la manera en la cual se administra el patrón de desarrollo. Se lo puede hacer con un Estado fuerte e interventor, desde una visión que les dé más poder a las fuerzas del mercado o desde una visión mixta que combine Estado y mercado. El modelo es la forma, mientras que el patrón es el contenido, la sustancia.

Bolivia ha cambiado varias veces de modelo, pero nunca ha intentado transformar su patrón de desarrollo. Entre 1900 y 1920, bajo el signo del liberalismo, el patrón de desarrollo se hizo «estaño-dependiente», como antes había girado en torno de la plata, la goma o la castaña. En 1937, la nacionalización de la Standard Oil y la creación de YPFB movieron el péndulo hacia la nacionalización, pero no alteraron el patrón extractivo. La segunda parte llegó en 1952, con la nacionalización del sector estañífero y el nacimiento de la Corporación Minera de Bolivia (Comibol). En los 60, el péndulo volvió a inclinarse hacia el liberalismo, con nuevas inversiones privadas en minería e hidrocarburos, hasta la nacionalización de la Gulf Oil, en octubre de 1969, cuando se evaporó el último recuerdo estatista del patrón monoproductor. Entre 1985 y 2005 se abrió una ventana de oportunidad perdida para diversificar la economía y multiplicar los actores que intervienen en los sectores competitivos. El nacimiento del «patrón gas» a partir de la promulgación de la Ley de Hidrocarburos de 2005 generó un nuevo cambio de modelo, pero siempre sobre el mismo patrón de desarrollo extractivo.

Ya sea desde Comibol o desde YPFB, con nuevas leyes de inversiones e intentos de privatización, la economía boliviana no ha dejado de concentrar la mayor parte de sus esfuerzos en la explotación y el aprovechamiento de un núcleo reducido de recursos naturales. Persiste, entonces, un patrón administrado desde distintos modelos, que se caracteriza por la concentración de la economía nacional en la exportación de pocos productos, la mayor parte de ellos entregados a los mercados sin procesamiento o valor agregado.

El resultado más visible de la persistencia de un patrón de desarrollo centrado en la dependencia monoproductora es una economía «de base estrecha». Entendemos por base estrecha una configuración particular de la estructura productiva. En Bolivia, el sector de industria manufacturera concentra 83% de la fuerza laboral, organizada en unidades familiares, campesinas o microempresariales de menos de cinco personas. Sin embargo, este mismo sector produce apenas 25% del ingreso. Inversamente, sólo 7% de los trabajadores, agrupados en empresas de más de 50 empleados, genera 65% del ingreso. Esta doble pirámide separa empleo de ingresos. En el medio se ubican las medianas empresas, que producen 10% del total y ocupan a 10% de la masa laboral.

Este patrón de desarrollo de base estrecha debe ser transformado por tres motivos. El primero es el bajo nivel histórico de crecimiento (ver gráfico 1). A pesar de un entorno macroeconómico estable y un periodo de apertura favorable, Bolivia no ha podido generar el impulso necesario para promover el desarrollo y reducir la pobreza. La tasa de crecimiento promedio entre 1950 y 2005 fue de 2,8%, lo que se traduce en un crecimiento promedio per cápita de 0,5%, un porcentaje extremadamente bajo para superar las necesidades socioeconómicas. Elementos tales como la acentuada crisis fiscal –traducida en un alto endeudamiento público– y el bajo nivel de ahorro interno, que amplió la brecha ahorro-inversión, combinados con fluctuaciones en los términos de intercambio, la baja productividad y los efectos negativos de la mediterraneidad, han provocado que en los últimos 20 años Bolivia mantuviera tasas de crecimiento menores a las observadas en los 60 y 70.

El segundo motivo es la alta concentración en unos pocos productos exportables. En 2006, 49% de la oferta exportadora se basó en hidrocarburos y 19% en minería. Dado el tamaño reducido de Bolivia, su inserción en mercados externos es fundamental para el crecimiento. Es necesario generar una inserción internacional que permita que la contribución de las exportaciones al crecimiento sea una constante y no un fenómeno transitorio derivado de cambios en la coyuntura externa. Históricamente, Bolivia no ha podido incrementar el valor de sus exportaciones ni diversificar su oferta. Si bien la evolución de la estructura de las exportaciones muestra cambios sustanciales desde mediados de la década del 90 –cuando comenzaron a abrirse paso las exportaciones no tradicionales–, el patrón de fondo no se ha modificado.

El tercer motivo para justificar un viraje es la persistencia de la pobreza, la desigualdad y la baja movilidad social. El crecimiento es incapaz de generar un efecto de rebalse que le permita a Bolivia abandonar su puesto entre los países más pobres y desiguales de Latinoamérica. De acuerdo con la Encuesta de Mejoramiento de las Condiciones de Vida (Mecovi) de 2005, cerca de 174.419 personas ingresan en la pobreza cada año. Asimismo, para el periodo 1999-2002, cuando el crecimiento alcanzó en promedio una tasa de 1,76%, la pobreza (en términos absolutos) pasó de 5 a 5,5 millones de personas, de las cuales 3,5 millones son indigentes. Se estima que la tasa de crecimiento económico que neutraliza el crecimiento demográfico por debajo de la línea de pobreza es de 6%. Con niveles de crecimiento muy por debajo de ese porcentaje y un Coeficiente de Gini de 0,614, el patrón de crecimiento boliviano es claramente empobrecedor. Un cálculo basado en proyecciones de población y crecimiento económico revela que, con una tasa promedio de crecimiento per cápita de 0,3%, Bolivia tardaría 178 años en salir de la pobreza, lo cual implica que nueve generaciones de bolivianos no mejorarán su condición. Por otro lado, la movilidad social en Bolivia es reducida, lo cual desincentiva la lucha contra la pobreza y no contribuye a impulsar el crecimiento económico de largo plazo.

Nuevo modelo para un nuevo patrón

¿Cómo modificar la dependencia histórica de Bolivia sin desconocer las oportunidades abiertas por el nuevo modelo nacionalizador? Creemos que la respuesta se encuentra en la construcción de una economía diversificada que enfrente los desafíos de articulación externa e interna y que intente resolver las dificultades de articulación interna de miles de actores productivos. La economía boliviana requiere un nuevo modelo para un nuevo patrón que ayude a superar el crecimiento empobrecedor. Afortunadamente, el embrión ya existe.

Una investigación reciente tipifica la economía en función de su heterogeneidad estructural. En primer lugar, la economía boliviana ha tenido una tasa real de crecimiento promedio de 0,5% per cápita en los últimos 50 años. Es una economía que no creció. En segundo término, entre los motivos habituales del bajo crecimiento se encuentran obstáculos estructurales –como la mediterraneidad, la heterogeneidad geográfica, la baja calificación de los recursos naturales y las trabas burocráticas, entre otros–, lo que incrementa el costo-país de cualquier exportación y, por lo tanto, de cualquier posibilidad de mejorar el crecimiento económico. En tercer lugar, a pesar de este panorama negativo, existen algo así como 156 rubros productivos que ampliaron su posición en el mercado mundial en los últimos 20 años, y 23 rubros que consistentemente mantuvieron su liderazgo en el mercado mundial.

¿Cómo caracterizar esos bolsones de crecimiento? Existen al menos tres tipos de articulaciones alternativas al gas en la economía boliviana. El primer tipo de articulación está asentado en exportaciones de commodities, materias primas homogéneas como la soya y otras oleaginosas, que generan eslabonamientos hacia la economía popular rural, pero que tienden a concentrar su competitividad en materia prima y mano de obra baratas, más que en valor agregado o cambio tecnológico. En 2006, estos sectores generaron cerca de 371 millones de dólares de exportaciones. El segundo tipo de eslabonamiento es el producido por las exportaciones no tradicionales «basadas en precio», como la joyería, el cuero o la madera tropical, que también generan eslabonamientos hacia la economía popular –en este caso urbana– y que producen bolsones de agregación de valor en algunos eslabones de la cadena de exportación. Estas exportaciones contabilizaron cerca de 534 millones de dólares en 2006. El tercer tipo de articulación se apoya en las exportaciones no tradicionales «basadas en calidad», como las manufacturas de muebles, la joyería especializada, los alimentos orgánicos y el comercio justo, que generan valor agregado y eslabonan hacia adelante y atrás en la economía. Aunque pequeños, estos nichos se muestran promisorios para la expansión. En 2006 representaron cerca de 174 millones de dólares en exportaciones.

La cuestión, entonces, ya no es cómo hacer crecer la economía boliviana. Así formulada, la pregunta nos puede llevar a una revisita de las recetas ancladas en la lenta y tortuosa convergencia de factores de competitividad con países vecinos y desarrollados. La pregunta relevante es: ¿por qué crecen algunos bolsones de la economía a pesar de que enfrentan los mismos obstáculos estructurales que el resto de los sectores? Este planteo nos permite tender un puente entre un nuevo modelo que retiene y transfiere excedentes del gas, y un patrón de desarrollo que genera empleo e ingresos en la base de la pirámide y en el largo plazo.

Tres retos de la agenda posneoliberal

El paso de una economía de base estrecha, basada exclusivamente en la exportación del gas natural, a una economía de base ancha, diversificada y con muchos actores productivos y rubros competitivos, implica instalar una agenda de políticas alternativa al estatismo estático de los 50 y 60, pero también al laissez faire de los 80 y 90. Esta agenda no debe temerle a la inserción internacional, pero tampoco a generar empleo en la base de la pirámide. Bolivia tiene hoy la oportunidad de avanzar en ambas tareas y superar los obstáculos del pasado. Para ello debe superar tres retos.El primero es trabajar a tres ritmos en la construcción de una economía de base ancha, que a la vez conserve los recursos naturales y le imprima identidad a su producción. Bolivia tiene la oportunidad de sacar ventaja de su heterogeneidad estructural. Esto significa promover una agenda de políticas públicas heterogéneas para los diferentes motores de la economía (políticas de industrialización e inserción internacional alternativas) y políticas públicas comunes para reducir el costo-país derivado de los obstáculos estructurales (transportes, integración física y desarrollo de capital humano).

La agenda de conservación del ambiente, la de valoración de identidades interculturales en la producción y comercialización y la expansión de las oportunidades de desarrollo en la base de la economía no tienen por qué estar reñidas entre sí. A diferencia de nuestros vecinos, Bolivia puede darse el lujo de «saltar etapas» en el proceso de desarrollo económico. No hace falta esperar 178 años para que el goteo económico erradique la pobreza de manera inercial, ni esperar 70 años para que los indicadores de competitividad global converjan con el promedio europeo. Se puede avanzar ya en la construcción de una economía pujante para el siglo XXI.

El segundo reto es multiplicar las articulaciones entre los actores de la economía popular y los de la economía exportadora, construyendo cadenas entre iguales donde hoy solo hay eslabones entre desiguales. La masa crítica de la actual «economía más allá del gas» suma alrededor de 330.000 trabajadores, uno de cada 10 trabajadores de la población económicamente activa. Esta masa crítica articula altiplano y trópico, norte y sur, proveedores de materias primas e industrializadores de cerca de 10 rubros productivos. La generación de más actores productivos depende del tipo de articulación que privilegie la economía boliviana a futuro.

El desafío de crear nuevas articulaciones entre la economía popular y la economía exportadora no tiene que ver con la voluntad política, sino con la económica. Por lo tanto, se requiere avanzar aceleradamente para superar las restricciones vinculantes de los actores y rubros competitivos identificados. El embrión de la economía alternativa ya existe. Lo que falta es un entorno institucional favorable al desarrollo económico en tres ritmos. Persiste aún en la política económica boliviana una excesiva fijación en sectores más que en articulaciones, en actores e insumos (crédito, tecnología) más que en productos (exportaciones alternativas).

El tercer reto es liderar la apertura de nuevos mercados de comercio orgánico y justo predicando con el ejemplo. La región y el mundo se aprestan a reiniciar negociaciones de liberalización multilateral en el marco de la Ronda de Doha. Al mismo tiempo, emergen nuevos mercados en los rubros de comercio orgánico y de comercio justo que merecen mayor atención desde el Sur. Bolivia tiene la oportunidad de liderar el comercio alternativo con el ejemplo, planteando una agenda de reconversión gradual de su economía hacia estándares de protección del ambiente, de eliminación del trabajo infantil y de implementación de políticas salariales más dignas en su «economía más allá del gas».

En 2012, Bolivia podría convertirse en el primer país en proclamar su economía de exportaciones no tradicionales como de «comercio justo», lo que implica estándares salariales, ambientales y laborales. Dado el diminuto tamaño de esta economía en la actualidad, esto significaría atraer más que perder un nuevo motor para su economía. La capacidad de avanzar en esta agenda alternativa está en manos del sector privado y del gobierno en rubros tan variados como ecoturismo, biodiversidad, desarrollo artesanal y agricultura orgánica.

Bolivia requiere de un nuevo modelo económico que ayude a transformar su patrón de inserción internacional y de articulaciones internas entre grandes, medianos y pequeños empresarios. En ese sentido, el reto posneoliberal no es teórico y no significa encontrar un nuevo decálogo para el desarrollo. Implica construir una nueva manera de «hacer economía» desde la experiencia, sin obviar la importancia de construir competitividad en un mundo globalizado. La esperanza de una agenda posneoliberal se asienta en que miles de actores económicos ya producen y generan mercados alternativos.