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El reto posneoliberal de Bolivia

La nacionalización de los hidrocarburos, la principal decisión económica del gobierno de Evo Morales, fortaleció los ingresos públicos y le permitió a Bolivia superar los 10.000 millones de dólares de PBI. Sin embargo, sería un error pensar que con eso alcanza. A lo largo de su historia, Bolivia ha cambiado varias veces de modelo económico, pasando del estatismo al neoliberalismo, sin alterar nunca un patrón de desarrollo basado en la extracción de recursos naturales. El reto posneoliberal de Bolivia consiste, entonces, en construir una economía de base ancha que incluya más actores, exportaciones más diversificadas y una mayor variedad de articulaciones internas y externas.

El reto posneoliberal de Bolivia

La economía boliviana, como la sociedad y la política, vive momentos de profundos cambios. En mayo de 2006, con la nacionalización de los hidrocarburos, se abrió un nuevo ciclo económico que se consolidó en abril de 2007, con la aprobación parlamentaria de 44 nuevos contratos con 12 empresas multinacionales. Quedan, sin embargo, algunos problemas pendientes, tanto dentro como fuera del proceso nacionalizador, que definen el reto posneoliberal de Bolivia: ¿cómo construir un modelo económico que consolide la economía del gas y siente las bases para la generación de empleo e ingresos más allá del gas? ¿Cómo asegurar que el boom del gas no sufra la misma suerte que los de la plata, el estaño y otras materias primas que, durante siglos, generaron ingresos en la cúpula y redistribuyeron pobreza en la base de la pirámide económica? ¿Cómo reducir la pobreza en una economía que, pese a que este año crecerá 4%, incrementará en 130.000 el número de personas que se incluyen entre la población pobre? En estas líneas planteamos que el nuevo modelo económico emergente de la nacionalización debe ayudar a construir un nuevo patrón de desarrollo.

El reto posneoliberal significa trascender el debate teórico sobre el futuro del Consenso de Washington y poner en práctica un esquema que articule internamente a miles de pequeños y medianos actores de la economía popular con actores competitivos de la nueva economía, y que se articule externamente a través de exportaciones no tradicionales de alto valor agregado y nichos de mercado, como el comercio orgánico y el comercio justo. Superar este desafío implicaría construir un nuevo patrón de desarrollo a la medida de una economía pequeña pero dinámica como la boliviana.

Nuevo modelo: nacionalización de los hidrocarburos

Antes de avanzar en la discusión sobre modelos y patrones, es importante describir la «nacionalización» de los hidrocarburos. El proyecto nacionalizador fue precisado en dos medidas legales: la Ley 3.058, de julio del 2005, y el Decreto Supremo 28.701, de mayo de 2006. Es la tercera vez que Bolivia nacionaliza los hidrocarburos en el último siglo: en 1937 se nacionalizaron las operaciones de Standard Oil y en 1969 las de Gulf Oil. Pero, a diferencia de las dos ocasiones anteriores, esta vez la «nacionalización» no implicó una confiscación de la propiedad de las compañías multinacionales.

El contenido de los contratos firmados por las empresas y el gobierno y refrendados por el Congreso en abril de 2007 es un híbrido entre contratos de producción compartida y contratos de operación o asociación con la estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB). La participación estatal en los beneficios se define por una metodología parecida al «factor R» aplicado en Perú, donde el Estado participa de la renta petrolera una vez que la compañía privada recupera sus costos de operación y capital.

De acuerdo con la nueva normativa, la participación estatal tiene cuatro ejes. Las regalías, equivalentes a 18% del valor de la producción de gas en el punto de fiscalización; el Impuesto Directo a Hidrocarburos (IDH), equivalente a 32% del valor de producción de gas en el punto de fiscalización; el pago al titular (el operador del campo) de los costos recuperables mediante un porcentaje a convenir del valor de la producción de gas en el punto de fiscalización; y la distribución del remanente en calidad de utilidad compartida entre YPFB y el titular, en base a una fórmula que toma en cuenta las inversiones hechas y depreciadas, el precio de venta del gas y los volúmenes de producción. Así, la participación estatal tras la firma de los nuevos contratos petroleros varía entre 67% del valor bruto de producción en boca de pozo a un dólar por millón de BTU y 75% cuando el precio llega a 4,5 dólares por millón de BTU. Esto significa una participación estatal un poco mayor al 50% estipulado en la Ley 3.058 y un poco menor al 82% establecido en el decreto de nacionalización.

El modelo nacionalizador boliviano muestra, a un año de su inicio, dos aspectos positivos. El primero es que la economía boliviana logró cruzar el umbral de 10.000 millones de dólares de Producto Interno Bruto en 2006, de los cuales 2.000 millones provienen de las exportaciones del sector hidrocarburífero. El segundo es que los ingresos fiscales por impuestos y ventas directas de gas superaron los 1.600 millones de dólares en 2006, lo que ha hecho que, por primera vez en 20 años, los ingresos tributarios del país hayan triplicado los aportes de la cooperación internacional. Bolivia, perteneciente al grupo de naciones de la Iniciativa para Países Altamente Endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés), tiene ahora la posibilidad histórica de sustituir gradualmente su dependencia de la ayuda externa.

Las desventajas del modelo nacionalizador se concentran en tres aspectos. En primer lugar, actualmente el «efecto precio» prima sobre el efecto producción o productividad en el dinamismo de la economía del gas. En 2006, los precios promedio de exportación del gas fueron 5,4 veces mayores que ocho años antes y tres veces mayores que tres años antes. Y, si bien hoy los precios se mantienen altos, la bonanza está expuesta a un bajón o una desaceleración de los valores regionales y mundiales del gas. En segundo lugar, hay una fuerte incertidumbre en la expansión de inversiones en exploración y explotación en los próximos años. Los nuevos contratos que prevén un aumento de las exportaciones a Argentina y Brasil requieren de un horizonte de certidumbre en la expansión de la inversión al que no se han comprometido ni Petrobrás ni Repsol. Finalmente, en la medida en que el mercado energético mundial siga en tensión permanente, Bolivia requerirá ampliar su horizonte hacia los mercados de ultramar. Esto implicaría diseñar una estrategia de integración energética en el Cono Sur, pero también un vínculo más certero con puertos de gasificación y regasificación en los océanos Pacífico y Atlántico.

En suma, el balance del proceso nacionalizador es positivo en el corto plazo, ya que permite consolidar un motor que sustituye al estaño, que dinamizó gran parte de la economía en el siglo XX. El problema es que la actual estrategia repite muchos de los errores de una trayectoria de desarrollo basada en un solo motor, es decir, un patrón de desarrollo de base estrecha. Para dar el paso de un viejo a un nuevo patrón será necesario diversificar los mercados y multiplicar los actores con el objetivo de construir una economía de base ancha.