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El mercado en el Estado

En las últimas décadas, las relaciones de poder dentro del sector público han experimentado cambios de magnitud, sobre todo a partir de la introducción de mecanismos de mercado dentro del Estado. El artículo sostiene que no existe información acerca de los resultados de estos enfoques y que incluso en aquellas áreas en las que se han logrado mejoras pueden haberse generado efectos negativos en términos de equidad y democracia. Se propone, sin pretender volver al viejo Estado desarrollista, construir un enfoque sociocéntrico de la reforma del sector público e impulsar su ampliación hacia fuera del Estado para incorporar el segmento de lo público que actualmente se encuentra en manos privadas.

El mercado en el Estado

Desde hace ya mucho tiempo, sobre todo desde la construcción del Estado de Bienestar, se ha considerado que la legitimidad del poder público depende fundamentalmente de la prestación de los servicios públicos.

En América Latina, la percepción de los ciudadanos acerca del poder del Estado para resolver problemas es que es muy limitado, e incluso que ha ido disminuyendo: en 2003, 57% de los latinoamericanos opinaba que el Estado era la institución que tenía más poder, porcentaje que se redujo a 49% en 2005. En contraste, se ha fortalecido la percepción del poder de las grandes empresas: de 40% en 2003 a 44% en 20051.

Además, el funcionamiento de las instituciones públicas es evaluado como mediocre: 52% lo califica como «regular»2. El resultado es aún más desalentador en lo que respecta a la confianza en la administración pública: esta aparece como la cuarta institución que genera menos confianza, solo superada por el Congreso, los sindicatos y los partidos políticos3.

La conclusión es evidente: los servicios públicos no presentan un desempeño satisfactorio desde el punto de vista de la ciudadanía. ¿Significa esto que la sociedad prefiere los servicios prestados por el mercado? Si nos atenemos a las encuestas del Latinobarómetro, la respuesta es negativa: en 1998, 45% de los habitantes de la región consideraba que las privatizaciones habían sido beneficiosas para su país; en 2005, solo 31% manifestaba esta opinión4 y en 2008, 32%5. Del mismo modo, cuando se indaga qué actividades deberían permanecer en manos del Estado, 86% opina que la educación básica y primaria, seguida por la salud (85%), la provisión de agua potable (83%), las universidades y pensiones/jubilaciones (82%), los servicios eléctricos y el petróleo (80%), los teléfonos (71%) y, finalmente, el financiamiento de los partidos políticos (59%)6. Lo sorprendente es que los ciudadanos prefieren un mayor control por parte del Estado en ámbitos que fueron cedidos a manos privadas7.

En suma, la percepción mayoritaria es que el Estado es fundamental para resolver los problemas de la ciudadanía. Por otra parte, desde hace ya algunos años ha comenzado a recuperarse la idea de la centralidad del Estado para el desarrollo y la democracia. Junto con ello, se ha comenzado a revalorizar su papel redistribuidor y la idea de la inversión social como clave para la reducción de las desigualdades. La crisis económica mundial marca un nuevo hito en la validación del Estado, el péndulo está moviéndose nuevamente a su favor. La pregunta es si el Estado que se ha configurado en los últimos años tiene la capacidad para enfrentar los nuevos desafíos.

En este artículo sostendremos que en las últimas décadas se han producido cambios de inusitada magnitud. Estos cambios no solo definen un nuevo universo de servicios que, pese a ser públicos, permanecen en manos privadas, sino que además han arraigado la lógica de mercado dentro del Estado. Todo esto, si no se realizan las debidas prevenciones en cuanto a los límites y las condiciones, podría limitar esta revalorización del Estado como instrumento para el desarrollo y la implementación de políticas públicas sobre la base de un enfoque de derechos.

En este marco, en primer lugar enfocaremos la atención en las transformaciones de las relaciones de poder dentro del sector público. En segundo lugar, expondremos algunas de las consecuencias de las transformaciones mencionadas y sus efectos sobre la equidad y la solidaridad social. Finalmente, sugeriremos que, bajo las nuevas relaciones Estado-sociedad, es preciso construir un enfoque sociocéntrico de la reforma del sector público, así como impulsar su ampliación hacia fuera del Estado, para incorporar el segmento de lo público que se encuentra en manos privadas.

Las nuevas relaciones de poder dentro del sector público

Habitualmente se afirma que la introducción de la variable institucional para abordar las transformaciones del sector público constituye un hito en la historia de la reforma administrativa en América Latina. La connotación positiva es en parte justificada en la medida en que, sin cambios en las instituciones, las transformaciones tecnológicas u organizativas son insuficientes para mejorar el desempeño de la administración pública8. Sin embargo, la connotación positiva implica también una ilusión: las instituciones son neutras.

Uno de los principales hilos conductores de las reformas de los últimos 30 años es la Nueva Economía Institucional (NEI). Entender sus fundamentos puede ayudar a explicar el sentido de las instituciones prescritas. El supuesto general de la NEI es que la conducta de los individuos es resultado de sus intereses oportunistas y de las estructuras institucionales en que se insertan. Al considerar las preferencias individuales como estables y constantes, la NEI asume que la conducta puede ser pronosticada con algún grado de probabilidad a partir de los incentivos institucionales (positivos o negativos) que se establecen.

Bajo tales influencias, el análisis de las estructuras institucionales se constituye en un referente básico para entender cómo el entorno institucional incide en el desarrollo económico. Pero, al mismo tiempo, comienza a consolidarse como un dogma la idea de que la ineficiencia gubernamental es resultado de un alineamiento erróneo entre los intereses oportunistas de los políticos y burócratas y las estructuras de incentivos institucionales, por lo que estos últimos deberían ser transformados.

En el sector público, se recomienda crear una estructura de incentivos a los proveedores de servicios públicos que implique un incremento del poder directo de los clientes sobre ellos. El cambio prescrito es de envergadura. Consiste concretamente en desarrollar un nuevo marco de relaciones entre los responsables de la formulación de políticas, los proveedores de los servicios y los clientes, dentro del cual los primeros (los políticos) pierden influencia directa sobre los servicios, y son sustituidos por los clientes. En suma, recrear el poder del cliente pero reteniendo el financiamiento público (ojalá parcial), de manera de preservar la equidad9. «El poder del cliente es la principal relación de responsabilidad», afirma el Banco Mundial (BM)10.

  • 1. Corporación Latinobarómetro: Informe Latinobarómetro 2005: diez años de opinión pública 1995-2005, 176.554 entrevistas, 10 mediciones en 18 países, Latinobarómetro, Santiago de Chile, 2005, p. 18.
  • 2. Ibíd., p. 20.
  • 3. Ibíd., p. 55.
  • 4. Ibíd., p. 68.
  • 5. Corporación Latinobarómetro: Informe Latinobarómetro 2008, Latinobarómetro, Santiago de Chile, noviembre de 2008, p. 34. Según el Latinobarómetro, la satisfacción con los servicios públicos privatizados está creciendo desde 2004, considerando que en ese año solo 15% de la gente de la región estaba muy satisfecha con estos servicios.
  • 6. Ibíd., p. 37.
  • 7. Ibíd.
  • 8. La perspectiva institucional de la reforma administrativa llama la atención sobre una realidad compleja en la que los arreglos políticos y administrativos involucran valores, comportamientos y estructuras de poder, y el reconocimiento expreso de que las reglas formales e informales crean incentivos y constricciones a la conducta.
  • 9. El Banco Interamericano de Desarrollo (bid) afirma: «la equidad puede mejorarse cuando el acceso de los particulares a los servicios está garantizado por el financiamiento público que traen consigo a la escuela u hospital, en vez de por su proximidad a una institución planificada centralizadamente». bid: Cómo organizar con éxito los servicios sociales. Progreso económico y social en América Latina: Informe 1996, bid, Washington, dc, 1996, p. 248.
  • 10. bm: Informe sobre el desarrollo mundial 2004, bm, Washington, dc, 2004, p. 58.