Tema central

El debate actual sobre descentralización y autonomías en la región andina

Desde fines de los 80, los países andinos han experimentado procesos de descentralización que, en algunos casos, llevaron al fortalecimiento de las capacidades de los territorios y las regiones. Pero, a pesar de los avances, los procesos de reforma constitucional en Bolivia y Ecuador, donde no se debate una simple transformación administrativa sino una reformulación más amplia del Estado como «unidad imaginaria», demuestran que el tema está lejos de haberse resuelto. El artículo argumenta que en los últimos años las disparidades territoriales dentro de cada país han aumentado y plantea las líneas generales de una agenda para la construcción de un Estado descentralizado, pero también participativo, incluyente y democrático.

El debate actual sobre descentralización y autonomías en la región andina

Continuidad y ruptura del debate

Desde mediados de los 80, varios países del área andina vivieron procesos de discusión relativos a la descentralización, la reorganización de la administración territorial e incluso la participación social. Aquel debate giraba alrededor de los problemas estructurales de nuestros Estados y sociedades: la fragmentación sociocultural, las grandes disparidades territoriales, la ineficacia en la construcción de un Estado inclusivo, etc. Estos conflictos han cambiado poco en tan solo dos décadas. De hecho, algunos de ellos, como el incremento de las disparidades territoriales, se han agravado. El enfoque que primaba en aquel momento se insertaba en el contexto del proceso de reforma neoliberal del Estado. El énfasis se colocaba en el mejoramiento de la racionalidad administrativa y fiscal, el achicamiento de las funciones del gobierno central, el amenguamiento de las presiones fiscales, la aplicación del principio de subsidiariedad y el fortalecimiento de los gobiernos locales. La lógica de la eficiencia y la gobernabilidad atravesaban el pensamiento y la acción de los gobiernos. Los actores que dinamizaron y protagonizaron ese debate fueron sobre todo los organismos multilaterales, los propios gobiernos centrales, los municipios, la tecnocracia nacional e internacional y algunos líderes y partidos políticos.

El contexto actual luce diferente, especialmente en los casos de Bolivia y Ecuador, países abocados a procesos constituyentes que tienen como uno de sus temas centrales la distribución territorial del poder. La nueva correlación de fuerzas expresada en las últimas contiendas electorales ha trasformado el debate. Los gobiernos de estos países han fijado como posición la recuperación de lo público y la centralidad del Estado en la organización de la sociedad. Esto explica que se propongan transformaciones no solo en las dimensiones administrativa o fiscal, sino en los propios acuerdos socioterritoriales básicos que fundaron estas naciones de unidad imaginaria. Las demandas de autonomía y los debates sobre el cambio de geografía política y sobre los mecanismos de construcción de la representación política de los territorios dejan claro que la disputa no es simplemente administrativa, ya que se reclama poder político e incluso formas de cuasi soberanía territorial. Esto no significa que la ingeniería de las competencias de cada nivel de gobierno o los mecanismos de asignación fiscal dejen de ser retos de importancia. Lo que parece evidente, sin embargo, es que es preciso reenfocar los actuales procesos constituyentes como oportunidades para avanzar en nuevos acuerdos fundacionales entre los territorios que conforman el Estado.

Los actores del actual debate son diferentes de los del pasado: partidos y movimientos políticos emergentes, grupos empresariales con anclaje territorial, pueblos originarios. Sectores que hace diez años jugaban un rol protagónico, como los organismos multilaterales, han abandonado la arena del debate.

Las coyunturas nacionales en cada uno de los países latinoamericanos son muy específicas. Las reflexiones que se presentan a continuación tienen como base la situación de Ecuador y Bolivia, aunque algunas ideas pueden hacerse extensivas al resto del área andina.

La larga disputa por el territorio

La situación actual es el efecto de un proceso acumulativo de conflicto territorial que arranca con la formación del espacio colonial. Los pueblos originarios con cierto nivel de desarrollo y organización enfrentaron un proceso violento de ocupación territorial. A partir de entonces, se estableció una lógica espacial de colonización que se expresaba en el poder de los «centros o capitales», desde donde se gestionaron las distintas fases de acumulación en la minería, las encomiendas y las haciendas. Los pueblos originarios fueron desplazados a los márgenes. Esta historia explica las malformaciones de macrocefalia o bicentralismo, el agotamiento del páramo o la formación de ciudades intermedias recién en los últimos tiempos.

La conformación de los Estados nacionales a partir de la independencia española no produjo una reapropiación inclusiva del espacio. Se trató de un proceso incompleto, tardío y bastante tortuoso. Varios países han vivido a lo largo de su historia el conflicto centralismo-federalismo, el enfrentamiento entre elites regionales o las tensiones étnico-nacionales. Los ejes económicos, vinculados especialmente a actividades de enclave, establecieron una forma de apropiación espacial específica y parcial, una forma de construcción del espacio desde la racionalidad de su explotación.

Entre los 50 y los 70, los países del área andina impulsaron una serie de políticas destinadas a la industrialización sustitutiva de importaciones, junto con las cuales iniciaron procesos de planificación e incluso conformaron instituciones destinadas a ese fin. Algunos de estos planes nacionales incorporaron variables espaciales y formularon políticas específicas de desarrollo regional, en las que fue evidente la preocupación por avanzar en la integración física, económica y sociopolítica de las regiones dentro de cada espacio nacional. Hasta fines de los 80 se siguieron conformando organismos de desarrollo regional y se impulsaron planes en esa dirección. Fueron dos o tres décadas de políticas regionales y de ampliación del Estado que ayudaron a que los países andinos adoptaran una fisonomía más moderna.

Las últimas décadas

El abandono del modelo de industrialización sustitutiva, el debilitamiento del Estado y la primacía del ideario neoliberal generaron un cambio de enfoque en las políticas regionales y, más allá de eso, en la visión de la construcción de los Estados y el tipo de inserción en el mundo.

La dinámica de la globalización sobre los territorios de la periferia mundial ha provocado una ruptura en la relación entre capital, trabajo y producción. El carácter básicamente especulativo de la acumulación, sumado a la conversión a mercados externos de los sectores productivos de punta, liquidó el interés del capital por mantener el mercado interno fortalecido, así como las condiciones razonables de reproducción social en el territorio nacional. El espacio nacional/local/interno dejó de ser una pieza central en la cadena de producción de plusvalor. Solo los microterritorios conectados globalmente adquirieron importancia. Pero el impacto de la globalización en los territorios no es unívoco, sino que genera una complejidad de efectos y manifestaciones territoriales. Como señala Federico Bervejillo: