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El control civil de los militares en Argentina

Argentina es el país latinoamericano que más ha avanzado en el control civil de las Fuerzas Armadas. Es el primero que sometió a la justicia a los responsables de la dictadura y uno de los pocos en que se prohíbe claramente la intervención militar en la seguridad interna. El diseño creado en los primeros años de la transición a la democracia apuntaba a juridizar la relación cívico-militar, de modo de separar claramente lo correcto de lo ilegal y marcar un quiebre con la tradición golpista. Este camino, sin embargo, estuvo marcado por avances y retrocesos, levantamientos militares y la búsqueda, por parte de las Fuerzas Armadas, de nuevos espacios de autonomía. Aunque el gobierno de Néstor Kirchner ha reinstalado una agenda de derechos humanos e implementado algunas medidas importantes, la institucionalización del nuevo rol de los militares está lejos de haberse consolidado.

El control civil de los militares en Argentina

La historia oficial

Una encuesta para evaluar la credibilidad de las instituciones argentinas realizada por la consultora Opinión Pública, Servicios y Mercados a inicios de 2006 otorgaba a las Fuerzas Armadas un índice de 21% de confianza, un porcentaje bajo, muy distante del 67% de, por ejemplo, las universidades. Esta tendencia da cuenta del resquemor que aún ocasionan los militares en Argentina y hace pensar en algunas paradojas: ¿por qué los argentinos no debatieron, al menos como recurso argumentativo, la eliminación de las Fuerzas Armadas? ¿Se debe a que nuestra cultura está militarizada? ¿Responde a una percepción de inminente amenaza? ¿Hay intereses ocultos, por ejemplo en las compras militares?

De todos los países de América Latina, Argentina es sin dudas el que hizo las revisiones más profundas y los cambios más notables para avanzar en el control civil democrático de las Fuerzas Armadas. Es, también, el país que dio más pasos en la tarea de hacer de la política de defensa una política pública decidida por el Poder Ejecutivo, con aportes tanto del Congreso como de la comunidad académica. Y es, finalmente, el país latinoamericano en el que los militares intervienen menos en la toma de decisiones.

A fin de entender la tesis de este trabajo, definimos el control civil de las Fuerzas Armadas como el proceso continuo de producción de políticas de defensa desde el poder legítimamente instituido, con una cadena de mando claramente definida, que garantiza que el principio y el fin de cualquier intervención bélica responda a una decisión de las autoridades civiles. Esto implica la existencia de una verdadera política militar, es decir, que el gobierno decida sobre el tamaño, la forma, la organización, el armamento y los procedimientos del aparato militar, de acuerdo con los valores democráticos y las creencias básicas de la sociedad, lo que supone aceptar las reglas de juego fijadas por ella. La consolidación democrática se produce cuando el poder civil define la política de seguridad y defensa y conduce efectivamente a las Fuerzas Armadas.

En Argentina, pese a los avances señalados, no podemos concluir que el capítulo esté cerrado. Ello no se debe al capricho de un presidente o a la debilidad de otro, sino a la peculiar manera en la cual se encaró la transición a la democracia. Este proceso incluyó un diseño básico para recuperar el sistema republicano y asignarles un papel definido a las Fuerzas Armadas, decisión que se mantuvo a lo largo de los cinco gobiernos postautoritarios. No obstante, hubo también un notorio disenso en la aplicación de las medidas requeridas para concretar ese diseño.

El modelo de transición, y el lugar que dentro de él ocuparían las Fuerzas Armadas, fue delineado por Raúl Alfonsín, el primer presidente del periodo posdictatorial, siguiendo una poderosa corriente de pensamiento jurídico. El esquema propuesto había sido explicitado en la campaña electoral de 1983, cuando Alfonsín recitaba el preámbulo de la Constitución en sus discursos y atribuía los golpes militares recurrentes a un largo proceso histórico de pérdida del sentido jurídico. Decía: «Los golpes de Estado no deben ser vistos como productos de un comportamiento peculiarmente castrense sino, en todo caso, como expresiones militares de un generalizado comportamiento social signado por aquella caída en la ajuridicidad». Esta interpretación sentó un precedente, impuso una mirada sobre la historia, fijó una pauta de relacionamiento con los militares y disciplinó las decisiones vinculadas a estos. Y es también la que explica por qué la estrategia del gobierno fue impulsar juicios e imponer penas, es decir, juridizar la relación cívico-militar.

La condena a las juntas militares de la dictadura por violaciones a los derechos humanos impulsada por el gobierno de Alfonsín constituyó un hecho sin precedentes en América Latina, que contrastó fuertemente con las transiciones negociadas que por aquellos mismos años tenían lugar en Uruguay, Chile, Brasil, España, Portugal y Sudáfrica. Los juicios a las cúpulas militares constituyeron la decisión más arriesgada, valiente y costosa que un novel gobierno democrático podía enfrentar y, al mismo tiempo, fueron la marca de un proceso de regeneración del sistema político, al que ninguno de los gobernantes posteriores pudo escapar.

La política de derechos humanos del gobierno de Alfonsín fue el eje de las relaciones con las Fuerzas Armadas. El objetivo era demostrar, a través de una conducta ejemplar, el valor de la democracia. La opinión pública quedó apartada por el impacto que provocaron los datos develados por la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas (Conadep), creada por el gobierno para investigar los crímenes de la dictadura. A diferencia de lo que ocurrió en otros países, el conocimiento de la verdad fue planteado como una condición necesaria, pero no suficiente, para la consolidación de la democracia. Por eso Alfonsín propuso un castigo a través de juicios y sanciones, hito que diferenció a su gobierno de todas las demás experiencias anteriores. Se creó, desde aquel momento, un patrón que separa claramente lo correcto de lo ilegal. Sin embargo, desde el inicio de esta etapa de ruptura las decisiones del gobierno encontraron la resistencia corporativa de las instituciones castrenses. Las declaraciones del general Jorge Arguindegui, en aquel momento jefe del Ejército, son un claro ejemplo de la distancia entre la política del gobierno y la opinión de los militares. «Este es un Nuremberg pero al revés, allí se juzgó a los derrotados, no a los vencedores.» Las declaraciones de Arguindegui revelaban la existencia de dos visiones opuestas acerca del pasado reciente. El tránsito a la nueva república estaría plagado de escollos.

La república encontrada

Alfonsín esperaba que la revitalizada confianza de la sociedad en la democracia –que él mismo había contribuido a generar durante la campaña electoral– funcionara como el motor de una nueva conciencia militar. La idea era que las Fuerzas Armadas, fuera quien fuese el presidente de turno, se subordinaran a la autoridad civil institucionalmente establecida. Para ello contaba, además del respaldo social, con el creciente descontento entre las filas militares por los errores de la dictadura y la derrota en la guerra de Malvinas. Ese movimiento de depuración, en los planes de Alfonsín, estaría encarnado por los oficiales democráticos.