Artículo

Die Arbeitspolitik progressiver Regierungen in Lateinamerika

Zusammenfassung | In diesen ersten Jahren des 21. Jahrhunderts ist in einigen Ländern Lateinamerikas der Aufstieg verschiedener Regierungen zu beobachten, die sich selbst als progressiv bezeichnen oder als solche wahrgenommen werden. Gleichzeitig scheint der in den letzten 20 Jahren des 20. Jahrhunderts vorherrschende Neoliberalismus an Kraft zu verlieren. Vor diesem Hintergrund schwanken die Arbeitspolitiken besagter Regierungen zwischen bloßen Reparaturen am neoliberalen Modell, der Wiederherstellung des früheren Systems sozialer Sicherung und der Suche nach Alternativen. Dieser Beitrag versucht, die Charakteristika der neoliberalen Arbeitspolitik der 80er und 90er Jahre zu beschreiben, die sich heute abzeichnenden Veränderungen aufzuzeigen, deren Grenzen zu identifizieren und einen Ausblick auf die Möglichkeit einer »postneoliberalen« Arbeitspolitik zu geben.

Die Arbeitspolitik progressiver Regierungen in Lateinamerika

Einleitung

Überlegungen über die Arbeitspolitik progressiver Regierungen anzustellen, setzt die Klärung von mindestens zwei Fragen voraus: nämlich die Abgrenzung der Arbeitspolitik und was wir unter dem Begriff »progressive Regierung« verstehen. Wir können – zumindest für den Zweck dieser Zeilen – die Arbeitspolitik als jenen Teil der Politik allgemein und der Sozialpolitik im Besonderen betrachten, der die Arbeitsbeziehungen unter besonderer Berücksichtigung der Lage der Beschäftigten und ihrer Organisationen umfasst. Aus dieser Sicht stellt sich vor allem die Frage, wie zentral, abhängig, marginal oder inexistent Arbeitspolitik im Einzelfall ist.

Der Begriff »progressive Regierung« ist möglicherweise weniger klar umrissen. Als erste Annäherung könnte man die linken Regierungen als »progressiv« bezeichnen, was aber die Frage nur darauf verlagert, wie man die Linke politisch definiert, und dies ist vor allem in Zeiten schwierig, in denen diese politischen Sektoren eine Identitätskrise erleben, so wie das heute der Fall ist. Etwas weiter und auf konzeptuell sichererem Boden könnte man als Arbeitshypothese den von Norberto Bobbio geprägten Begriff heranziehen, dem zufolge das, was die linken politischen Richtungen letztlich von der Rechten unterscheidet, das Bemühen um größere Gleichheit ist.

In diesem Fall wären linke – und daher progressive – Regierungen jene, die als Ziel die Reduzierung der Ungleichheiten haben. Ein solches Verständnis würde uns erlauben, einige Regierungen unter den Begriff zu fassen, der hier zur Diskussion steht. Deren ideologische Haltung stimmt zwar nicht mit dem überein, was man traditionell als links definiert, sie zeigen aber wenigstens auf sozialem Gebiet ein Bemühen, die Position der Arbeiter – sei es individuell oder kollektiv – zu stärken.

Im Übrigen scheint es in einem etwas weiteren Sinne unvermeidlich, die Wirtschaftspolitik über die Arbeitsbeziehungen hinaus zu berücksichtigen und damit die Einkommensverteilung und die soziale Inklusion als unumgängliche Ziele progressiver Politik fest zu machen. Die Rechten können Assistenzialismus betreiben, aber nur schwer umverteilen, und früher oder später führt die besonders in den Entwicklungsländern innewohnende Ungleichheit zu sozialer Exklusion. In diesem Sinne könnte eine Regierung nicht wirklich als progressiv bezeichnet werden, wenn sie die Einkommenskonzentration und sonstige Ungleichheiten beibehalten oder sogar vergrößern würde, und dies selbst dann nicht, wenn sie sich in den Arbeitsbeziehungen um einen besseren Schutz der Beschäftigten und die Förderung ihrer Organisationen bemühen würde.

Von diesem Standpunkt aus wollen wir diesen Beitrag in vier Teile gliedern: im ersten werden wir versuchen aufzuzeigen, was in den letzten 20 Jahren des 20. Jahrhunderts mit der Arbeitspolitik geschehen ist; im zweiten wollen wir versuchen zu zeigen, dass im neuen Jahrhundert Veränderungen zu beobachten sind und diese Veränderungen identifizieren; im dritten nehmen wir Bezug auf die Grenzen dieser Veränderungen und im vierten Teil werden wir versuchen zu definieren, wie die Leitlinien einer progressiven Arbeitspolitik heute aussehen könnten.

Deregulierung und Flexibilisierung der Arbeitsbeziehungen

Es scheint klar, dass die 80er und 90er Jahre im Großen und Ganzen – und besonders in Lateinamerika – die Jahre der Deregulierung und Flexibilisierung der Arbeitsbeziehungen waren. Dies geschah auf Anweisung der neoliberalen ökonomischen Theorie, die zum einzig wahren und beherrschenden Denken erhoben worden war. Auf dem Gebiet der Arbeitsbeziehungen sahen die von Hayek und Friedmann formulierten »neoliberalen Rezepte« im wesentlichen vor, den staatlichen Schutz des individuellen Arbeiters »bis an die Grenze des politisch Möglichen« zu reduzieren und die gewerkschaftlichen Aktionsmöglichkeiten bis an dieselbe Grenze staatlich einzuschränken. Da die Arbeitsbeziehungen in Lateinamerika vor allem auf legislativen Grundlagen aufbauen, waren zur Umsetzung der obigen Rezeptur Gesetzesänderungen notwendig, die dann in unserer Region auch mit viel größerer Intensität vorgenommen wurden als in Europa.

Im größten Teil unserer Länder (Chile, Panama, Ecuador, Peru, Kolumbien und mit unterschiedlicher Ausprägung Argentinien, Brasilien, Uruguay und Venezuela) ist eine staatlich verordnete Deregulierung festzustellen. Die zentralen Aspekte dieser Politik kann man in zwei großen Linien zusammenfassen. Einerseits die Verringerung konkreter vertraglicher Leistungen und die Einrichtung der sogenannten »Schrottverträge« – Arbeitsverträge ohne oder mit nur wenigen Rechten, durch die die Arbeitsbeziehungen auf sehr prekäre Grundlagen gestellt wurden – oder sogar die Entlassung bzw. »Travestie« der Beschäftigten, denen jeder arbeitsrechtliche Schutz entzogen wurde. Als Beispiel sind zu nennen: Auslagerungen, Unterverträge, Scheinkooperativen oder die ungesetzliche Nutzung dieser Rechtsform, »Ein-Personen-Unternehmen«, usw. Andererseits die Privatisierung der Sozialversicherung, die mit unterschiedlicher Intensität in zwölf Ländern (Chile, Argentinien, Kolumbien, Uruguay, Mexiko, Bolivien, El Salvador, Peru, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua und der Dominikanischen Republik) stattfand, auch wenn sie nicht in all diesen Fällen vollständig umgesetzt werden konnte.

Die erklärten Ziele solcher Reformen war die Verbesserung der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit, die Erhöhung der Beschäftigung, und mehr soziale Sicherheit. Keines dieser Ziele wurde erreicht, was nicht daran hindert, sie weiter zu fordern und was die kritischen Positionen gestärkt hat. Erreicht wurden allerdings die wirklichen Ziele, die ganz andere waren, nämlich in erster Linie eine regressive Umverteilung der Einkommen.

Tatsächlich gesellte sich zu der immer schon seitens des Arbeitsrechts und der Gewerkschaften erhobenen Kritik nun auch die von Internationalen Organisationen und einigen Ökonomen. Schon in den 90er Jahren hatte die OECD erkannt, dass die Flexibilisierung der Arbeitsbeziehungen das Beschäftigungsniveau nicht verbesserte; im Jahr 1999 prägt die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) den Begriff der »anständigen Arbeit«, womit die Überwindung der rein quantitativen Bemühungen um die Schaffung von Beschäftigung unabhängig von ihrer Qualität gemeint ist. Aus wirtschaftspolitischer Sicht ist die Meinung des stellvertretenden Generalsekretärs der Vereinten Nationen hervorzuheben, der in einer Rede in Genf Ende 2006 die in Lateinamerika praktizierte Wirtschaftspolitik genau deswegen hinterfragte, weil sie die Sozial- und Beschäftigungspolitik an den Rand drängten, während sie notwendigerweise »ins Zentrum« der Wirtschaftspolitik gehörten.