Tema central

Desde los años 50 hasta el gobierno de Rafael Correa

Estado y mercado han desempeñado diferentes roles en la historia de Ecuador. Desde los 50, gracias a los recursos obtenidos por las exportaciones de banano y luego de petróleo, los gobiernos defendieron el liderazgo del Estado en el proceso de desarrollo económico y social. Sin embargo, la alta inflación, la fuerte inestabilidad económica y las dificultades para sostener el elevado gasto público provocaron un cambio en el modelo de desarrollo. Desde los 80, Ecuador comenzó a aplicar políticas neoliberales que le otorgaron al mercado un papel preponderante. La llegada de Rafael Correa a la Presidencia en enero de 2007 supuso un nuevo cambio de orientación, basado en la recuperación del Estado como eje para un desarrollo más armónico y equitativo.

Desde los años 50 hasta el gobierno de Rafael Correa

Introducción

Hoy nadie pone en duda que el mercado es un mecanismo que puede ser eficiente en la asignación de recursos escasos entre la población, aunque también es cierto que presenta múltiples inconvenientes, como aquellos que tienden a la concentración de la producción en unas pocas empresas y que, por lo tanto, fortalecen el poder de la oferta en desmedro de los consumidores. Otro problema no resuelto por el mercado es la inequidad, situación que se da incluso con mercados eficientes. Todo ello justifica la intervención del Estado en la actividad económica con el fin de minimizar las fallas de mercado y garantizar una distribución equitativa en pos de un desarrollo social sostenible1.

La crisis económica internacional ha puesto de manifiesto el peligro de dejar que los mercados se autorregulen. La irresponsable actuación del sistema financiero en la concesión de préstamos de alto riesgo en un sector inflado como el inmobiliario, junto con la libre circulación de capital que permitió colocar esos activos camuflados en fondos de inversión para satisfacer la vorágine especulativa, originaron la mayor crisis financiera desde el crash de 1929.

Ecuador, a pesar de ser una economía pequeña y poco vinculada al mercado internacional, con un sistema financiero conservador y bastante saneado y un mercado de capitales poco desarrollado, ya siente los efectos de la crisis. El gobierno se ha visto obligado a tomar medidas de ajuste luego del alto crecimiento económico registrado el año pasado. Ecuador sigue siendo uno de los países más pobres de la región, con elevados niveles de desigualdad y graves problemas productivos e institucionales. A lo largo de la historia reciente se han sucedido gobiernos de diversas ideologías, con visiones diferentes respecto al papel que debe jugar el Estado en el desarrollo económico y social, con resultados en general poco alentadores. El gobierno de Rafael Correa ha priorizado la lucha contra la desigualdad, limitando el poder del mercado y reconstruyendo un Estado fuerte e involucrado en el desarrollo del país.

El papel del Estado en Ecuador hasta la etapa democrática

A partir de 1948, durante la presidencia de Galo Plaza Lasso (1948-1952), Ecuador experimentó un profundo cambio económico a partir de un nuevo modelo agroexportador sustentado en la producción de banano, que aprovechó la ventaja comparativa proporcionada por la mala situación climática y las plagas en Centroamérica2. En aquellos años, el país consiguió superar la larga crisis provocada por la caída de la actividad cacaotera y logró integrarse a los mercados internacionales. Se fortaleció así una economía capitalista dependiente y se registró un paulatino proceso de urbanización3. El ingreso de divisas por las exportaciones de banano, junto con una estrategia de progresivo endeudamiento externo4, permitió comenzar un modelo de desarrollo basado en la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI), tal como era promovido por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal)5.

Esta estrategia requería una participación activa del Estado en el desarrollo económico, principalmente en la promoción y planificación de las inversiones en sectores estratégicos. Sin embargo, el Estado ecuatoriano aún no estaba preparado para liderar un proceso de fuerte intervención en la actividad económica debido a la precariedad de sus instituciones y a la debilidad del sistema económico-empresarial, tal como señaló un informe sobre Ecuador presentado por la Cepal en 1954. Fue necesario entonces un cambio institucional profundo, iniciado tímidamente por el liberal progresista Galo Plaza Lasso (1948-1952) y continuado por el conservador José María Velasco Ibarra (1952-1956), al que sucedería el también conservador Camilo Ponce Enríquez (1956-1960). En esta etapa se crearon organismos de control, como la Junta de Planificación, inaugurada en 1954 y encargada de promover tres planes de desarrollo6, el Centro de Desarrollo Industrial del Ecuador (Cendes), el Instituto Ecuatoriano de Electrificación (Inecel) y la Comisión Nacional de Valores. Estas instituciones permitieron un fuerte crecimiento de la inversión industrial, que pasó de 15,6 millones de sucres promedio entre 1953 y 1957 a 867 millones entre 1969 y 19727. Los ingresos obtenidos por el Estado le permitieron realizar considerables inversiones en infraestructura de transporte, que incluyeron la creación del eje de desarrollo Quito-Guayaquil. Sin embargo, esto también produjo una creciente dependencia de las importaciones de bienes de capital, lo que generó un elevado déficit de la balanza de pagos.

La Junta Militar (1963-1966), que llegó al poder luego de que Velasco Ibarra (1960-1961) fuera derrocado por su vicepresidente, Carlos Julio Arosemena, le dio al Estado un papel aún más protagónico, en el marco de la visión modernizante del capitalismo impulsada desde Estados Unidos por la Alianza para el Progreso. Se instrumentó el Plan Quinquenal Vial 1964-1968, con el objetivo de mejorar la infraestructura terrestre en las áreas de mayor actividad económica. Los programas sociales fueron más discretos. El más importante fue quizás la reforma agraria, la primera en la historia de Ecuador, iniciada en 1964, que combinó objetivos económicos de modernización agrícola con objetivos sociales de colonización de terrenos baldíos por parte de la población campesina8. La Junta Militar impulsó también una reforma tributaria con el fin de aumentar los recursos del Estado9. Así, los ingresos tributarios aumentaron de 1.409 millones de sucres en 1963 a 1.849 millones en 196610. Sin embargo, la presión fiscal11 se mantuvo prácticamente constante, en torno de 8% del PIB, lo que confirmaba la debilidad del sistema tributario ecuatoriano. Durante este periodo se inició también un discreto proceso de liberalización comercial y se alentó la entrada de capitales extranjeros.

Los siguientes gobiernos democráticos12, a los que siguieron dos dictaduras militares (el Gobierno Nacionalista y Revolucionario del general Guillermo Rodríguez Lara, 1972-1976, y el triunvirato militar, 1976-1979) profundizaron el modelo de intervención del Estado inaugurado por la Junta Militar en los 60. En esos años, además, el Estado se vio fortalecido por la explotación del petróleo y, desde 1972, por su exportación. El incremento del precio internacional del petróleo –que pasó de 2,5 dólares el barril en 1972 a 35,2 dólares en 1980– permitió un aumento sin parangón de los ingresos públicos, que le otorgó por primera vez al Estado una clara autonomía respecto de los grupos de poder, principalmente las empresas agroexportadoras13. La renegociación de los contratos petroleros con las multinacionales Texaco y Gulf, la creación de la Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE) y la sanción de la Ley de Hidrocarburos le garantizaron al Estado un mayor control sobre los recursos energéticos. En aquellos años se inició una segunda reforma agraria y colonización, en línea con la anterior, con un mayor énfasis en los problemas de la costa14.

  • 1. A los mercados hay que civilizarlos y ponerlos al servicio de la sociedad, según la recomendación de Karl Polanyi: «El mercado puede ser un buen sirviente, pero siempre será un pésimo amo». K. Polanyi: La gran transformación. Los orígenes políticos y económicos de nuestro tiempo [1944], Fondo de Cultura Económica, México, df, 1992.
  • 2. La enfermedad del mal de Panamá. Ver César Montalvo: «La estructura vertical del mercado bananero para el Ecuador y el carácter limitado de las reformas de comercio internacional» en Revista Tecnológica Espol vol. 21 No 1, 10/2008, pp. 165-179, disponible en www.rte.espol.edu.ec/archivos/Revista_2008/22-311Final.pdf.
  • 3. Ibíd.
  • 4. Marco P. Naranjo Chiriboga: Dolarización oficial y regímenes monetarios en el Ecuador, Colegio de Economistas de Pichincha, Quito, 2005.
  • 5. Ecuador se incorporó a la Cepal el 2 de febrero de 1948.
  • 6. Osvaldo Hurtado: El poder político en el Ecuador, Ediciones de la Universidad Católica, Quito, 1977, pp. 272-279.
  • 7. Enrique Ayala M. y Sonia Fernández (coords.): Ecuador: las raíces del presente, compilación de los suplementos especiales del diario La Hora, Universidad Andina Simón Bolívar / Taller de Estudios Históricos / La Hora, Quito, 1995.
  • 8. Pierre Gondard y Hubert Mazurek: «30 años de reforma agraria y colonización en el Ecuador (1964-1994): dinámicas espaciales» en P. Gondard y Juan Bernardo León V. (eds.): Dinámicas territoriales: Ecuador, Bolivia, Perú, Venezuela, serie Estudios de Geografía vol. 10, Colegio de Geógrafos del Ecuador (cge) / Corporación Editora Nacional (cen) / Institut de Recherche pour le Développement (ird) / Pontificia Universidad Católica del Ecuador (puce), Quito, 2001, pp. 15-40 y 147.
  • 9. Se unificaron impuestos y se eliminaron más de 1.200 tributos sobre los comerciantes minoristas y los agricultores. También aumentó el control de las rentas: los contribuyentes al impuesto a la renta pasaron de 34.000 en 1962 a 85.000 en 1965. Marcelo Arroyo, Stalin Fabara, Andrés Galarza, Nicolás Marcano y José Pinto: «La economía en el gobierno de la Junta Militar 1963-1966» en Boletín del Taller de Historia Económica año viii No 4, 1/2007, pp. 12 y 20.
  • 10. Banco Central del Ecuador (bce): «Cuentas Nacionales del Ecuador 1950-1989», No 13, 1990.
  • 11. La presión fiscal es la relación entre ingresos fiscales y pib.
  • 12. Clemente Yerovi Indaburo (1963-1964) y Otto Arosemena Gómez (1964-1968), a los que siguió nuevamente Velasco Ibarra (1968-1972). Este último se proclamó dictador en junio de 1970 y fue derrocado por las Fuerzas Armadas.
  • 13. E. Ayala M. y S. Fernández (coords.): ob. cit.
  • 14. P. Gondard y H. Mazurek: ob. cit.