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Desafíos en la construcción e implementación de las políticas de juventud en América Latina

Son los jóvenes quienesenfrentan con flexibilidad eldesafío de las innovacionestecnológicas y lastransformaciones productivas,quienes se han constituido encreadores culturales, quienesmigran masivamente hacia lasciudades en busca de mejorescondiciones de vida y son llevadosa la marginalidad por un sistemacada vez más excluyente. Sureconocimiento como actoresestratégicos torna relevanteenfrentar la exclusión a través deuna articulación de las políticaspúblicas con un enfoque detransversalidad y equidad.Esto debe llevar al desarrollode políticas de juventudincluyentes, como parte de laimplementación del paradigmade ciudadanía juvenil.

Desafíos en la construcción e implementación de las políticas de juventud en América Latina

El posicionamiento de las juventudes en las sociedades latinoamericanas se ha visto impactado por grandes grupos de transformaciones interrelacionadas: los cambios epocales, el modelo económico social imperante y la evolución de los paradigmas de las políticas y del enfoque de juventud.

El modelo económico globalizado modifica el mercado laboral y contribuye al incremento de la brecha social al profundizar la polarización socioeconómica en el interior de los países. Los grupos juveniles de mayor nivel económico se parecen menos a los jóvenes pobres de sus propios países que a los jóvenes de otros países que se encuentran en condiciones privilegiadas. Las juventudes latinoamericanas se constituyen en un sujeto múltiple, expuesto a diversos grados de exclusión.

La modernización ha contribuido a la prolongación de la vida, por lo que la fase juvenil ocupa en el ciclo vital un número creciente de años y la vida adulta ya no es un periodo ausente de importantes transformaciones. La pubertad se da a edades más tempranas, y muchas de las metas adultas se han modificado. Ya no son claros los peldaños hacia un horizonte seguro y predefinido, traducido en un proyecto de futuro. Toman relevancia los logros y las gratificaciones en el presente (Krauskopf 2003c).

La flexibilidad juvenil para incorporar conocimientos y aportar innovación se valoriza. A su vez, las distancias generacionales respecto de los adultos se redefinen: ahora los jóvenes saben cosas que los adultos ignoran. Esto hace que la participación juvenil no sea solo un claro derecho, sino también un elemento insustituible del conocimiento de las situaciones y alternativas.

Se hace evidente que sin las juventudes no son posibles la democracia, el desarrollo equitativo y la cohesión del Estado. Para enfrentar el desafío de construir sociedades inclusivas es necesario contar con legislación, políticas públicas e institucionalidad orientadas al pleno reconocimiento de las capacidades y derechos de las juventudes y las medidas necesarias para su cumplimiento.

En los últimos años, ha surgido con fuerza la tendencia a la elaboración de “políticas de juventud” en diversos países de América Latina, respaldadas por leyes de juventud. Los sistemas de juventud han favorecido la construcción conjunta entre los entes gubernamentales y los jóvenes. Se trata de hechos que demandan precisiones conceptuales, desarrollo de enfoques innovadores y estrategias pertinentes para la construcción de políticas, y presentan grandes dificultades para su puesta en práctica.Para sistematizar algunos elementos relevantes implicados en las políticas de juventud, trataré de responder a las siguientes preguntas: ¿por qué se ha hecho tan evidente la necesidad de construir políticas públicas para la juventud? ¿Qué tipo de políticas son las que se pretende construir? ¿Cuál es el enfoque y cuáles los procesos que sustentan la construcción de políticas de juventud? ¿Cuáles son algunas de las dificultades existentes para hacer realidad los planteamientos de las nuevas políticas de juventud?

Antes de pasar a estos temas, caracterizaré brevemente lo que puede entenderse por políticas de juventud. Una política de juventud debe ser un componente básico para el desarrollo nacional. Es el principal instrumento de referencia de un sistema de acciones dirigidas a la juventud, en el que existen múltiples componentes que dan cuenta de esta orientación común.

Una política es pública en la medida en que su formulación compromete a las instituciones del Estado en su conjunto, que asume la responsabilidad de alcanzar las condiciones requeridas para su realización, y a los jóvenes, que aportan, toman decisiones y se comprometen con ellas. También compromete a la sociedad con sus diversas organizaciones y expresiones. Por ello se requiere de una rectoría política, es decir, el respaldo de un alto nivel técnico y la organizada participación del nivel ciudadano.

Sergio Balardini destaca que, en contraposición con otros campos del quehacer político, la política de juventud no se ocupa de la solución de problemas específicos, sino más bien de la representación de los intereses de los jóvenes en la sociedad. La meta de la política pública de juventud consiste en ser el marco articulador de las políticas y la legislación nacional, para propiciar y concretar en un plan de acción el abordaje de los temas relacionados con las personas jóvenes de manera integral, estratégica y palpable. El plan de acción traduce la política a la acción y es elaborado participativamente de acuerdo con la orientación política y filosófica de la política de juventud aprobada. Su diseño plantea nuevos desafíos en el campo de los conocimientos y la formación de capacidades para desarrollar propuestas transversales.

Las políticas tradicionales de juventud

Indudablemente, siempre han existido políticas que conciernen a la juventud, aunque en general no se caracterizaron por estar expresamente orientadas hacia ella. Enrique Bernales Ballesteros (1999) considera que la relación Estado/joven se ha desarrollado con un vicio de origen, al no haber tomado en cuenta la condición de persona del sujeto joven, su energía vital, su capacidad y potencia para sugerir alternativas críticas y renovadoras. La especificidad de la problemática juvenil y su inclusión tardía en la agenda de las actividades estatales están directamente vinculadas al proceso gradual de transformación de la sociedad tradicional que, con diversos énfasis, se produce en los distintos países.

Aún es frecuente un amplio e indiferenciado uso del concepto de «política de juventud». A veces basta con que en un país existan preocupación y ciertas acciones gubernamentales dirigidas a las personas jóvenes para considerarlas políticas de juventud. Esta simplificación oculta la ausencia real de políticas e ignora que no solo existen diferencias de naturaleza entre política de gobierno y política de Estado, sino también entre políticas públicas y planes de acción.

El aparato del Estado continúa organizado por sectores, y las políticas han correspondido a la rectoría de dichos sectores. Por ello, la oferta a la juventud ha sido más bien implícita, omisa, a menudo coyuntural y contradictoria, provocada por un sentido de urgencia en diversas situaciones emergentes.

Entre las políticas omisas está la programación en salud orientada a adultos y niños, con atención indiferenciada a adolescentes y jóvenes. Las políticas tradicionales marginan las realidades juveniles, por lo que, cuando se implementan, aíslan las acciones específicas para la juventud del resto del aparato del Estado. Las políticas centradas en la preparación de las generaciones menores y la atención de sus problemas son parte de las respuestas tradicionales.

Las políticas orientadas a la juventud como etapa de preparación

Estas políticas entienden la juventud como un periodo de preparación y transición a la adultez. No reconocen un futuro incierto ni incorporan en su visión a los estratos más pobres. Éstos, frecuentemente, no esperan más allá de los cambios hormonales de la pubertad para asumir responsabilidades de automanutención y manutención familiar. La educación ha sido considerada tradicionalmente la oferta programática central para el desarrollo de la población joven. El futuro y el modelo del rol adulto cumplen la función de eje ordenador de su preparación. Por lo general, se implementan políticas de poca cobertura, dirigidas al deporte y al voluntariado.

Desde el enfoque de preparación en una fase de transición, la juventud es la generación de relevo y hay escasa participación en la toma de decisiones (Krauskopf 2003b). La meta es el adulto predeterminado por los estereotipos sociales. Sin embargo, el adulto actual no corresponde a identidades fijas. El cuadro 1 sistematiza la relación entre este paradigma, las políticas y las acciones.

Las políticas orientadas a la juventud como etapa-problema

El concepto de transición se utiliza respecto a la juventud como equivalente de transitoriedad. Implícitamente, esto niega a los y las jóvenes el reconocimiento como sujetos sociales; su incompletud se destaca con el término «inmadurez». Son invisibilizados en sus aportes y visibilizados cuando perturban el orden social. Así se da paso fácilmente a la visión de etapa-problema, que se apoya en un énfasis estigmatizante y reduccionista de la juventud.

La invisibilidad del sujeto juvenil, que sostiene el paradigma de preparación, ha hecho que los sujetos juveniles se visibilicen cuando alteran el orden social. Así, la juventud, que desde el paradigma de preparación era vista como la promesa del futuro, pasa a ser vista como la amenaza del presente. A partir de la visibilización negativa emergen políticas sectoriales y compensatorias con perspectivas reactivas y reduccionistas para tratar el déficit, el riesgo y la transgresión juveniles.

Este enfoque se mantiene con gran fuerza y da lugar a una percepción generalizadora de la juventud a partir de polos sintomáticos y problemáticos, como la delincuencia, las drogas, la deserción escolar, los embarazos, las pandillas, etc. Según este paradigma, la causa última de las «patologías» juveniles se identifica en el mismo sujeto juvenil, de ahí que la intervención prioriza la acción sobre él y descuida el contexto. El cuadro 2 esboza las características de las políticas derivadas de este enfoque.

Concordamos con Bernales Ballesteros en que solo entendiendo a las personas jóvenes como sujetos activos y socialmente responsables es posible superar los resultados inmediatistas y efectistas. Si un programa no se estructura desde una concepción propia de lo que son los y las jóvenes, puede fracasar. Robert Blum (1996) observó que el abordaje sectorial y fragmentado de los programas en el campo de la salud ha demostrado su ineficacia, y existen cada vez más iniciativas que procuran construir perspectivas integrales.

Sin embargo, la vigencia de estas visiones persiste. Los temores y las posiciones cerradas neutralizan el acceso de los jóvenes a una participación social y política que les dé mayor presencia y responsabilidad en la construcción de su propio espacio humano y en el de la sociedad misma. La respuesta política más frecuente frente a las autoorganizaciones con visibilidad aterrante (Krauskopf 1996) ha sido el poder represor apoyado en la estigmatización y la acción violenta, denominado por María Santa Cruz “populismo punitivo”. Un ejemplo es el de los programas altamente represivos, estigmatizantes e inefectivos con que algunos países centroamericanos enfrentan el problema de las maras. En los países donde predomina este enfoque, parece darse un debilitamiento de las posibilidades de desarrollar estrategias sostenibles para la implementación de políticas de juventud avanzadas.

Nuevas condiciones para las políticas de juventud

Diversos factores se han introducido en este orden de cosas y han dado lugar al desarrollo de políticas avanzadas. Es relativamente reciente la construcción de políticas de actores que conducen al fortalecimiento de las identidades sociales de niños, mujeres, etnias y juventudes, entre otras. Es creciente la identificación de los propios jóvenes con lo juvenil, con la definición de sus logros y como interlocutores del estado de derecho.

Las sociedades requieren individuos capaces de aprender a aprender y de reciclar con flexibilidad sus competencias y actitudes. Estas características adquieren mayor fuerza y valor que en el pasado y, en consecuencia, las juventudes son consideradas un eje central en las nuevas estrategias de desarrollo (Rama 1992, citado en Bango 1997). El modelo adulto contemporáneo deja de ser considerado por las juventudes como un parámetro suficiente para orientar su preparación. La incorporación del sector joven a las preocupaciones de la vida pública aparece como parte de la dinámica natural del crecimiento y la complejización de nuestras sociedades a partir de la segunda mitad del siglo XX. El conocimiento y la flexibilidad para los aprendizajes y la innovación frente a la obsolescencia son sustantivos. Las transformaciones económicas, institucionales y poblacionales introducen nuevas condiciones para la orientación de políticas públicas en el ámbito social. Se ha fomentado la inclusión prioritaria de los derechos humanos en la política y en la legislación.El carácter disperso e inconcluso del aporte estatal en el campo social, como consecuencia de la adopción de políticas de restricción del gasto, ha tenido efectos que evidencian que «lo social también es importante» en la agenda. Se hace ineludible un compromiso político para construir las nuevas dimensiones del Estado social en los países.

El surgimiento de rectorías orientadas a poblaciones, derechos y diversidades ha pasado a revisar las políticas de sectores, para incluir políticas de actores. Los Estados han comenzado a responder con una nueva institucionalidad que presenta transformaciones frente a diversas situaciones y poblaciones y genera un clima idóneo para la construcción participativa de políticas de juventud.

En el campo poblacional, en muchos países de América Latina la transición demográfica coloca al grueso de sus habitantes en los rangos de edad característicos de las personas jóvenes y da lugar al planteamiento del bono demográfico que impulsa la inversión en juventud y su valoración como actor estratégico. Éste es, actualmente, un fundamento que apunta al incremento de las inversiones orientadas a rescatar el capital humano juvenil para resolver problemas de desarrollo, antes de que una capa creciente de población mayor de edad se vea obligada a afrontarlos.

Las políticas avanzadas de juventud abandonan el enfoque adultocéntrico del período juvenil y se orientan a la formación de capital humano y social, la reducción de las brechas de desigualdad con una perspectiva de equidad y la valoración del aporte cultural de las juventudes al desarrollo de su sociedad. Tienen como objeto el «empoderamiento» (empowerment) de los jóvenes como ciudadanos y actores estratégicos del desarrollo (Krauskopf 2003a), y trabajan desde la perspectiva de los jóvenes y con ellos (Saez 1988). Para alcanzar estas políticas avanzadas, es necesario un enfoque generacional que establezca nuevas relaciones de colaboración entre los jóvenes y los adultos.

La ciudadanía de las juventudes en las políticas

La década del 90 marcó un hito al difundir el enfoque de derechos como punto de referencia para el diseño de políticas públicas. Desde entonces se ha ido generando un terreno fértil para la difusión de esta perspectiva en los ámbitos relacionados con la juventud. La construcción de la ciudadanía juvenil del sujeto se contrapone al predominio de los paradigmas tradicionales, todavía vigentes. La persona joven deja de ser definida desde sus incompletudes y pasa a ser considerada sujeto de derechos. Ya no se trata solo de la ciudadanía formal, de ejercer el derecho al voto a partir de cierta edad. Se han generado instancias y condiciones que favorecen el desarrollo de iniciativas que buscan consolidar la ciudadanía juvenil, como la Convención Iberoamericana de los Derechos de la Juventud. Se enfatiza así la extensión de las alianzas que han implicado la búsqueda de articulaciones intersectoriales y la estructuración de relaciones cívicas que acercan a diversos actores sociales, en un marco de equidad y participación que requiere una efectiva rectoría en juventud.

La acumulación de experiencias y la sistematización de conocimientos evidencian que, para pasar de la apariencia a la efectividad y a la redistribución del poder (Krauskopf 2003b), el desarrollo de la ciudadanía requiere de precisiones en el concepto de participación. Las formas de participación juvenil han evolucionado, y en lugar de los parámetros político-ideológicos de épocas pasadas, prevalecen los parámetros éticos, estéticos, subjetivos y la valoración de las metas palpables. Las acciones juveniles procuran cambiar con autonomía e identidad las actitudes individuales del presente, para que se derive de allí el cambio social. Se prioriza la efectividad comprobable de esas acciones.

El respeto por la diversidad y las individualidades se constituye en el centro de las prácticas: «Las redes de jóvenes buscan fungir como facilitadoras y no como centralizadoras» (Serna 1998, p. 50). En lugar de la organización representativa y burocratizada, grandes sectores juveniles prefieren las redes vinculantes y flexibles, la organización a través de coordinaciones transitorias y movilizaciones coyunturales. Esto se contrapone con organizaciones juveniles dirigidas por adultos y con la estructura de las juventudes partidarias, lo que debe ser considerado en las estrategias para el logro integral de participación juvenil en las políticas. El cuadro 3 describe esquemáticamente algunos énfasis de este enfoque.

Los jóvenes como actores estratégicos del desarrollo en las políticas

El reconocimiento de los jóvenes como actores estratégicos lleva a su inclusión en las políticas como factor de desarrollo de sus sociedades. Esto torna relevante enfrentar la exclusión a través de la articulación de las políticas públicas con un enfoque de transversalidad y equidad. Así se sientan las bases para el desarrollo de políticas de juventud incluyentes, como parte de la implementación del paradigma de ciudadanía juvenil.

Las sociedades se encuentran inmersas en procesos acelerados que sitúan a los jóvenes en nuevas condiciones y determinan el desarrollo de diversas subjetividades y prácticas. Son los jóvenes quienes enfrentan con flexibilidad el desafío de las innovaciones tecnológicas y las transformaciones productivas, quienes se han constituido en creadores culturales, quienes migran masivamente hacia las ciudades en busca de mejores condiciones de vida y son llevados a la marginalidad por un sistema cada vez más excluyente. Las personas jóvenes a menudo proveen el ingreso principal de sus familias, trabajan tempranamente y en condiciones azarosas.

Existe en la región latinoamericana una mayor conciencia de que, de no desarrollarse políticas de juventud asociadas a la formación de capital humano juvenil y al fortalecimiento del capital social, las sociedades enfrentarán mayores dificultades de integración a los mercados globales. Esto se traduce en una efectiva capacidad de articulación intersectorial de políticas y programas para el enfrentamiento equitativo de las diversidades, incluyendo las condiciones de género, cultura, residencia rural-urbana y estrato socioeconómico. El desarrollo de legislación, la participación social, la visibilización y la legitimación de los logros de los jóvenes tienen un papel decisivo. El cuadro 4 sistematiza la orientación de este enfoque en políticas, programas y acciones.

Consideraciones finales

Hemos señalado avances muy importantes en las políticas de juventud. La participación efectiva conduce a una redistribución del poder y a una nueva visión generacional. Como consecuencia, no son pocas las resistencias, tanto activas como por omisión, de diversos sectores sociales para dar prioridad a las y los jóvenes como ciudadanos de primer orden y actores estratégicos del desarrollo de sus sociedades. Se mantienen respuestas coyunturales a situaciones y, en muchas ocasiones, los planteamientos avanzados no son acompañados con recursos presupuestarios.

Uno de los factores que ha dificultado la construcción de políticas de juventud es el problema de las edades en el ámbito normativo de las legislaciones. Dado que hasta los 18 años las personas se consideran adolescentes y luego adultas, se produce una ambigüedad en el reconocimiento del sujeto juvenil que va en detrimento del avance en las políticas y favorece su invisibilización, su ausencia en la planificación social (Krauskopf 2003a) o una pugna entre los defensores del ámbito correspondiente a la niñez y la adolescencia y los involucrados en la promoción de políticas de juventud. La ausencia de un claro reconocimiento social de la identidad juvenil es un vacío que resulta imprescindible superar para el desarrollo efectivo de las políticas de juventud, que varios países ya han tratado de encarar.

La discriminación por edad que afecta a los sectores jóvenes y la cultura poco participativa provocada por los conflictos armados y la violencia han sometido a los adolescentes y jóvenes a situaciones difíciles, entre ellas la hostilidad policial. La aceptación de los derechos de las personas jóvenes sufre toda suerte de embates (Unicef). La exigibilidad de los derechos requiere cada vez de mayor capacidad política y jurídica para garantizar su cumplimiento. En su ausencia, las políticas de juventud corren el riesgo de carecer de continuidad, perfil propio y permanencia. Modificar estas condiciones es un imperativo político que demanda instrumentos que den cabida explícita a los sectores juveniles.

Las propuestas avanzadas de políticas de juventud buscan conjugar la acción del Estado y la sociedad civil, a fin de integrar plenamente a las mujeres y los hombres jóvenes a los procesos de transformación económica, social, política y cultural de cada país. Aspiran a la inclusión de las juventudes en el desarrollo nacional con el objeto de que disfruten de todos los derechos sociales, culturales, políticos, civiles y económicos. Es importante que incorporen sus lineamientos en el marco general de las políticas socioeconómicas, de tal modo que se favorezca el trabajo integral y se creen oportunidades y condiciones para la población joven.

Las políticas de juventud que se han desarrollado recientemente en Brasil, Perú, Colombia, Costa Rica, Panamá, Nicaragua y Guatemala, entre otros países, están participativamente fundamentadas, consultadas y validadas por las juventudes de cada país, por diversos sectores estatales y de la sociedad civil. La evolución de los paradigmas en las políticas de juventud incorpora avanzados y certeros enfoques para la inclusión de las personas jóvenes en el desarrollo nacional. Igualmente, abren una etapa en las respuestas sociales a las juventudes, por lo que su desarrollo dejará nuevas experiencias y aportes.

Bibliografía

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