Tema central

China y América Latina: estrategias bajo una hegemonía transitoria

Influenciada por el pensamiento realista de las relaciones internacionales, el nacionalismo y el marxismo-leninismo, la política exterior china ha experimentado una fuerte reorientación en los últimos años. Uno de sus nuevos objetivos estratégicos consiste en profundizar los vínculos con América Latina en un nivel más comprensivo, integrando el plano gubernamental con las relaciones con otros actores, como partidos políticos, sindicatos y asociaciones de la sociedad civil: la creciente cooperación militar es un ejemplo de esta nueva política. Aunque América Latina no debe olvidar la importancia de la competencia sino-estadounidense, ésta tampoco debe ser vista como un obstáculo insalvable: la hegemonía de Estados Unidos es transitoria y los beneficios económicos de fortalecer los lazos con China hacen necesario asumir riesgos calculados en el plano político.

China y América Latina: estrategias bajo una hegemonía transitoria

Las relaciones de China con América Latina han estado mediadas por dos factores: la necesidad de obtener recursos para el desarrollo económico del país asiático y la búsqueda de estrechar lazos políticos con la región. Por otra parte, la competencia estratégica sino-estadounidense viene a aportar nuevos ingredientes a esta relación. Históricamente, China ha desarrollado una relación ambigua con Occidente. En el siglo XIX, encontramos elementos que dan cuenta de una percepción negativa, gatillada por las Guerras del Opio y las sistemáticas pérdidas territoriales, que han alimentado el nacionalismo chino hasta el día de hoy. Sin embargo, ya en los tiempos de Mao Zedong, y sobre todo durante el periodo Deng, la República Popular China, creada en 1949 y heredera de esa tradición, vislumbró ciertas oportunidades de desarrollo económico que podía generar una relación constructiva con Occidente. Luego del fin de la Guerra Fría, y especialmente después del 11 de septiembre de 2001, ha ocurrido un cambio en la forma en que China se relaciona con Occidente, y particularmente con Estados Unidos, lo que ha implicado una transformación en las prioridades asignadas a América Latina.

La política exterior china luego de la reforma

Los elementos permanentes de la actual política exterior son los llamados cinco principios, expuestos por China, junto con la India, en 1954, durante la visita del premier chino Zhou Enlai a Myanmar. Basados en una política exterior independiente, ellos son: respeto mutuo a la soberanía y la integridad territorial, no agresión, no intervención en los asuntos internos del otro, igualdad y beneficio recíproco, y coexistencia pacífica. Una de las características más importantes de esta estrategia es el objetivo de llegar a convertirse en un poder global.

Desde un punto de vista histórico, la visión de la política internacional china está fuertemente influenciada por el pensamiento realista de las relaciones internacionales, es decir, una concepción del mundo en términos de distribución de poder. Desde esta perspectiva, el mundo es percibido como un escenario de interacciones entre Estados soberanos comprometidos en una competencia despiadada, donde las redes transnacionales y multilaterales se conciben siempre centradas en el Estado. El objetivo es lograr ventajas en el entorno para maximizar el interés nacional, por lo que se enfatiza el desarrollo tecnológico y económico, con la creencia de que la política mundial está caracterizada por la competencia por «poder comprehensivo» en un amplio rango de escenarios: tecnológico, económico, político y militar. En esta disputa, la principal unidad de análisis sigue siendo el Estado-nación.Durante el periodo Deng, China estableció una política exterior acorde con la situación interna y externa de aquella etapa: el surgimiento del pragmatismo, que implicó un desplazamiento de la importancia de la política a la economía como factor determinante de la política exterior; la necesidad de una estrategia que garantizara paz y seguridad, para orientar todas las energías hacia la modernización económica; y la pérdida de vigencia del concepto de triángulo estratégico integrado por la Unión Soviética, EEUU y China. Esta idea, aunque aparentemente inconsistente, tuvo una amplia aceptación internacional y fue asumida por los principales actores, lo que transformó en ciertas algunas de sus consecuencias. El concepto central era el liderazgo de China en el Tercer Mundo y su oposición al imperialismo estadounidense y al «hegemonismo» soviético.

Más tarde, con el acercamiento sino-estadounidense de principios de los 70, el concepto se modificó: del «triángulo de hierro» se pasó al «triángulo flexible». Y luego, a partir de la desaparición de la URSS, el esquema triangular se disolvió del todo. Entonces China se reorientó al plano regional, forzada en parte por el aislamiento internacional post Tiananmen, y le otorgó una importancia creciente al área Asia-Pacífico. En este nuevo escenario, China optó por impulsar la multipolaridad, como parte de un proceso que comenzó con el distanciamiento de EEUU y el acercamiento a la URSS, iniciado tímidamente a fines de la Guerra Fría e impulsado con más claridad desde fines de los 90, con la iniciativa de una «asociación estratégica» entre ambos países.

Desde el comienzo del período de la reforma, es decir desde mediados de los 70, China ha sufrido grandes cambios, no solo en el ámbito económico, sino también en su perspectiva estratégica respecto al este de Asia como una totalidad. En el contexto regional también se han producido modificaciones sustantivas en el complejo de seguridad de esta área, al comenzar a diluirse muy gradualmente la diferenciación entre Nordeste y Sudeste asiáticos. Ante esta transformación, China introdujo un nuevo factor: la fuerte revalorización de los organismos de seguridad regionales, tales como la Organización de Cooperación de Shanghai (SCO) y el Foro Regional de la Asociación de Naciones del Sudeste de Asia (Asean). Por otra parte, participó activamente en la búsqueda de nuevas instancias de diálogo de seguridad regional, por ejemplo en el caso de las six-party talks sobre el problema de Corea.

Los especialistas chinos consideran inevitable el incremento del multilateralismo y, como parte de esta percepción, creen que la participación selectiva en los esquemas multilaterales resulta menos riesgosa que su exclusión de ellos. La orientación china hacia la solución bilateral de las controversias y la búsqueda de un balance de poder con las potencias externas han contribuido a imprimirle un bajo perfil a su presencia en estas instancias. Sin embargo, las actuales condiciones la inducen a adoptar un rol más importante. Además, su objetivo –construir un mundo multipolar– requiere de estructuras multilaterales que contrapesen la fuerte presencia estadounidense. Este creciente apoyo a las iniciativas multilaterales, especialmente a aquellas que promueven una mayor cooperación económica, como la Asociación de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), demuestran la decisión de Beijing de incrementar la consulta y el diálogo. Justamente, la creciente percepción de una rivalidad estratégica de largo plazo con EEUU se ha visto respaldada por la estimación de que China está descontenta con la actual distribución del poder mundial y que, por lo tanto, su política exterior tiene como uno de sus objetivos construir un mundo multipolar que le permita fomentar su desarrollo político y económico, con el supuesto de que la hegemonía de Washington es una amenaza para sus intereses nacionales.

Los escenarios de la cuenca del Pacífico

En relación con la situación futura de la cuenca del Pacífico y el rol que asumirá China, podemos prever ciertos escenarios, con una pregunta central acerca de la estabilidad. De acuerdo con G. John Ikemberry y Michael Mastanduno, un orden hegemónico centrado en EEUU será viable en el tiempo si este país logra garantizar una estabilidad regional organizada en torno de lazos de seguridad bilaterales y relaciones económicas multilaterales. Ello lo obligaría a mantener una fuerte presencia militar e intervenir, diplomática o militarmente, ante crisis por disputas territoriales. En esta perspectiva, debería conservarse la alianza entre EEUU y Japón, así como los lazos de seguridad con otros países de la región; sería necesario, además, establecer una relación «especial» con China, con el objetivo de disminuir tensiones, lo que requeriría un acomodo chino y japonés al rol preponderante de Washington. Sin embargo, para lograr la estabilidad sería necesario un significativo grado de aquiescencia por parte de los Estados más importantes de la región. Dicho en otras palabras, el orden debe tener legitimidad, ya que una distribución unipolar del poder no puede, por sí misma, garantizar la hegemonía. Hoy, en cambio, podemos hablar de una hegemonía incompleta.

Otra alternativa es un balance de poder multilateral. Éste implicaría una transformación del papel de los actores más relevantes, como China, con un incremento de sus capacidades económicas y militares. Supondría, también, un rol más independiente de Japón respecto de EEUU y un mayor protagonismo de Rusia e India, además de una Corea unificada, no tan vinculada a Washington.

La tercera alternativa posible, consecuencia del crecimiento económico de China y el incremento de sus capacidades militares, es un balance de poder bilateral. Washington y Beijing serían los principales actores, con un alineamiento relativamente estable del resto de los países en torno de ellos. En este caso, EEUU aún mantendría una ventaja relativa por el tamaño de su economía, su capacidad tecnológica y la sofisticación de sus sistemas de armas. Fortalecería sus alianzas con Japón y Corea del Sur y aprovecharía temas como derechos humanos, espionaje, propiedad intelectual y transferencia de armas de destrucción masiva, para presionar y generar escenarios estratégicos favorables. Se produciría, además, una reorientación económica de los demás actores hacia uno u otro polo. Al igual que el anterior, este modelo no garantiza por sí mismo la estabilidad. Y, aunque algunos perciben este escenario como una futura Guerra Fría, eso no parece viable en los próximos cincuenta años. En esta serie de escenarios esbozados por Ikemberry y Mastanduno, nos encontramos con la noción de comunidad de seguridad pluralista, según la cual un grupo de Estados comparten intereses y valores comunes, sociedades interconectadas e instituciones regionales efectivas, lo cual crea un sentido de comunidad con la suficiente profundidad para hacer impensable un conflicto armado. Una comunidad política de este tipo podría ser el principio organizador del orden regional en el este de Asia y ampliarse más allá de sus fronteras. Esto, sin embargo, también pasa por la construcción de identidades comunes, lo que aún dista mucho de la realidad: uno de los principales obstáculos es la difícil relación sino-japonesa, y las diferencias culturales transpacíficas son aún una barrera enorme.

China y América Latina en el marco de las relaciones con Estados Unidos

En términos relativos, y aunque no es óptima, la relación sino-estadounidense se encuentra en un buen momento, debido principalmente al impacto de los atentados del 11 de septiembre. Esta relación, con sus complejidades y sus periodos de distensión y de conflicto, ha marcado la etapa de la reforma en China y ha reconfigurado los diversos contextos regionales en que ambas naciones interactúan. El nacionalismo en la política exterior parece ser el factor clave en la sensibilidad china, y esto ha generado ciertas rigideces que limitan en gran medida el margen de maniobra, como en el caso de una eventual declaración de independencia de Taiwán. Esto se explica debido a que el proyecto de unificación nacional ha sido un elemento fundamental en la estrategia de legitimación del régimen dirigido por el Partido Comunista Chino durante el período de la reforma.

En su acercamiento a América Latina, China debe enfrentar la creciente preocupación de EEUU. Aunque algunos se preguntan si el avance chino es una fantasía o una realidad, hay una inquietud tangible, que podría afectar las relaciones sino-estadounidenses. EEUU estaría observando de cerca la estrategia china «para asegurarse de que sea compatible con el duramente ganado progreso de América Latina hacia la democracia representativa». El argumento chino es que tales preocupaciones son una «tormenta en una taza de té» y que deberían resolverse incrementando el diálogo estratégico sino-estadounidense: la idea es que Washington abandone su «mentalidad de Guerra Fría» y que China maneje mejor el ritmo de la expansión de sus lazos con América Latina para no preocupar a los estadounidenses, junto con un esfuerzo por demostrar que su objetivo es profundizar la cooperación Sur-Sur. Esto permitiría crear una situación de múltiple ganador con América Latina y EEUU y superar la mera cooperación en la lucha contra el terrorismo.

De acuerdo con algunas visiones estadounidenses, el acercamiento chino a América Latina responde a los imperativos estratégicos de crecimiento sostenido que, bajo el liderazgo de Hu Jintao, incluyen una menor aprehensión respecto de la eventual reacción de Washington. En ese sentido, China estaría buscando asegurar, a través de adquisiciones e inversiones, una cadena de suministro completa para sus industrias críticas, en una suerte de integración vertical con los distintos países de la región.

Hasta 2005, el gobierno de EEUU, a través de los planteos de Roger Noriega, subsecretario de Estado para Asuntos del Hemisferio Occidental, difundió la visión de la influencia china en América Latina como mínima, en tanto EEUU continuaría siendo el socio de largo plazo. Sin embargo, las aprehensiones se han hecho más patentes en el último tiempo debido al incremento de los vínculos militares y, sobre todo, a las crecientes visitas de funcionarios militares de alto nivel. En ese sentido, el general Bantz J. Craddock, jefe del Comando Sur de EEUU, aseguró que el aumento de las visitas y los lazos sino-latinoamericanos ha limitado su posibilidad de dar entrenamiento a oficiales provenientes de países latinoamericanos que no hayan firmado acuerdos con Washington para proveer inmunidad a las tropas estadounidenses en el Tribunal Penal Internacional (condición impuesta por EEUU para ofrecer cooperación militar). Esto implicó la cancelación de la ayuda militar a 12 países, lo que podría ser aprovechado por naciones como China, que, según esta visión, no comparten los valores democráticos. Aunque esta opinión parece transversal en EEUU (es manifestada tanto por demócratas como por republicanos), no se trata de una perspectiva realista, sino más bien de una demostración de que Washington asume claramente a China como un competidor estratégico.

Las relaciones China-América Latina en la Posguerra Fría

Aunque las relaciones entre China y el continente americano se remontan al período de la dinastía Ming, y particularmente al reinado de Wan Li (1573- 1620), fue con la fundación de la República Popular China cuando se establecieron vínculos diplomáticos, primero con Cuba en 1960 y después con otros 13 países. Desde fines de la década del 70, con el inicio del periodo de la reforma, comenzaron a incrementarse los lazos económicos, que pasaron a ser un factor fundamental en las relaciones con nuestra región.

Desde los 90, China busca ampliar los vínculos a un nivel más comprensivo, integrando los planos gubernamental y no gubernamental y manteniendo relaciones con 20 países de la región. A su vez, 14 países latinoamericanos cuentan con embajadas en China. Esta diversificación es un fenómeno interesante. Por ejemplo, es importante destacar que China mantiene relaciones políticas con partidos de muchos países latinoamericanos: el objetivo es desarrollar mecanismos de cooperación informales, como un paso previo a los vínculos diplomáticos, algo que se refleja claramente en sus relaciones con 20 partidos políticos de 13 naciones con las que no mantiene lazos diplomáticos formales.

El plano multilateral está adoptando una importancia creciente, con una coordinación fundamental en foros como la APEC, la Organización Mundial del Comercio y las Naciones Unidas. En este último caso, la coincidencia en las votaciones alcanza el 95%. El multipolarismo y la democratización de las relaciones internacionales constituirían objetivos comunes con América Latina, en la búsqueda de un orden internacional igualitario, capaz de contener a los grandes poderes. China ha desarrollado relaciones con organizaciones multilaterales y regionales: participó del Grupo de Río en 1990, fue admitida como observadora en la Asociación Latinoamericana de Integración en 1994, integra el Banco del Desarrollo del Caribe y se ha postulado oficialmente al Banco Interamericano de Desarrollo, además de desarrollar instancias de diálogo con organismos de integración regional como el Mercosur. En el caso de la Organización de Estados Americanos, China le asigna gran importancia, y en mayo de 2004 fue incorporada como observadora permanente. El Foro de Cooperación América Latina-Asia del Este (Focalae) también es percibido como una instancia de diálogo transpacífico importante.

A pesar de un diagnóstico positivo acerca de la relativa estabilidad y el rol creciente de la izquierda política, algunos especialistas chinos han identificado ciertos factores de riesgo en la relación con América Latina. Entre ellos, podemos destacar el lento crecimiento económico, el agravamiento de la pobreza, la injusta distribución de los ingresos, la corrupción de los funcionarios y la intromisión de los militares, a lo que se suma la intervención estadounidense. Es que, desde una perspectiva china y a pesar de la estabilidad macroeconómica y el estupendo desempeño en el comercio exterior, en la región persisten problemas apoyados en factores estructurales, que convierten a América Latina en un área muy sensible a las fluctuaciones de la economía mundial.

En el pasado, las relaciones comerciales bilaterales de China con los países latinoamericanos no han estado exentas de fricción. Actualmente, sin embargo, tienden a ser más complementarias debido a las expectativas del crecimiento de la demanda china y una mayor consistencia y transparencia de las políticas de comercio de ese país. A los commodities y materias primas se han ido sumando gradualmente otro tipo de productos, agroindustriales y manufacturados. En ese contexto, China tiene una importancia comercial creciente para nuestra región, especialmente para países como Chile, Argentina, Perú y Brasil. En una escala menor, también se ha producido un crecimiento de la importancia comercial para México, Venezuela y Costa Rica. Además, China ha firmado tratados de cooperación económica y tecnológica con 16 países, tratados de doble tasación con cinco y tratados de estímulo y protección recíproca de la inversión con 11.

La posibilidad de suscribir acuerdos comerciales más profundos está despertando un creciente interés. El reciente Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Chile y China puede incrementar el intercambio bilateral de manera sustantiva. Tras su puesta en marcha, Chile aspira a duplicar las exportaciones al país asiático antes de 2008 (actualmente ascienden a 4.000 millones de dólares anuales). A partir de la entrada en vigencia del acuerdo, 92% de las exportaciones de Chile a China tendrán arancel cero: una buena parte corresponde al cobre, aunque también se destacan los envíos de minerales, hortalizas y aceite de pescado.

En 2004, China tenía inversiones por más de 1.000 millones de dólares en América Latina. Las compañías chinas operan en el campo forestal, mineral, petrolero, de las industrias pesquera y textil, y en el procesamiento de alimentos y la industria de la construcción, entre otras. Las mayores inversiones se orientan al petróleo (Venezuela), minería de hierro (Perú), minería de hierro y producción de acero (Brasil) y textiles (México). Luego de la visita del presidente Hu Jintao a América Latina en 2004, se abrieron expectativas respecto de los 100.000 millones de dólares en inversión que llegarían hacia nuestra región. La cooperación tecnológica también se ha ido incrementando. Se destaca la cooperación nuclear y satelital y en la producción de aviones (Brasil), en la investigación antártica (Argentina y Chile), nuclear (Argentina) y en el sector petrolero (Venezuela). Además, China ha firmado acuerdos o documentos de estímulo del intercambio cultural, educativo y deportivo con 10 países latinoamericanos.

En general, puede afirmarse que la política de China hacia América Latina tiene los siguientes ejes fundamentales: promover las relaciones bilaterales de un modo estratégico, para fortalecer la cooperación política bilateral, complementar las necesidades económicas y de comercio y buscar una asociación con los poderes regionales; desarrollar las relaciones en todas sus formas, no solo en el plano económico, comercial y político, sino también con organizaciones regionales, partidos, parlamentos, organizaciones no gubernamentales y sindicatos; y desarrollar mecanismos de diálogo: en el ámbito político hay alrededor de 19 instancias de consulta bilateral en el nivel de cancillería, además de las que existen a través del Grupo de Río. La estrategia china, entonces, se basa en un interés económico (consecuencia de la necesidad de fortalecer los lazos externos y obtener recursos energéticos, minerales y agrícolas); un interés político (orientado a promover la multipolaridad y la democratización de las relaciones internacionales); y, finalmente, un interés diplomático (enfocado en la contención de los intentos de independencia de Taiwán).

Conclusiones

Los objetivos de China hacia la región han cambiado tras el fin de la Guerra Fría y se han reorientado a la búsqueda de asociaciones estratégicas bilaterales para mejorar la cooperación y la coordinación en asuntos internacionales y de integración económica, según el modelo de la asociación con Rusia. En esta perspectiva, China está tratando de promover la construcción de consensos con los países de América Latina en temas internacionales a través de la promoción de la multipolaridad y el multilateralismo, con el fin de enfrentar el unilateralismo estadounidense y reducir la influencia taiwanesa.

Otro eje estratégico pasa por fortalecer los vínculos militares con los países de la región, para lo cual busca modificar positivamente la percepción latinoamericana, en el contexto de la competencia estratégica con EEUU. Por otra parte, intenta mejorar su seguridad energética a través de la inversión en exploración y explotación de petróleo y otros recursos, además de requerir materias primas y alimentos. Finalmente, China trata de fortalecer los vínculos económicos a través de acuerdos de libre comercio y busca desarrollar consensos en organizaciones multilaterales como la APEC y el Focalae.

No cabe duda de que, al firmar el TLC con Chile, China ha tomado en cuenta criterios estratégicos amplios, más allá del reducido impacto que una pequeña economía como la chilena pueda tener en su comercio exterior. En ese sentido, podemos asumir que el acuerdo sería un paso previo, con un efecto demostrativo importante, para una futura negociación con el Mercosur. Chile es un país altamente estable en comparación con el resto de las naciones de la región, lo que facilita el comercio y la inversión, y puede funcionar como un «puente» real –y no solo discursivo– entre Asia y el resto de América Latina.

Parece evidente que Chile no es la prioridad de China en América Latina: cabe recordar que hay otros países prioritarios, entre los que se destaca Brasil, y que existen otros actores regionales de las costas del Pacífico que también quieren jugar un rol importante, aunque sean económicamente menos confiables. Pero, aunque no sea una prioridad, Chile sí puede ser un socio importante y confiable. Además de la escala reducida de la economía chilena, su cercanía con EEUU convierte a este país en un actor menos atractivo que, por ejemplo, Brasil, Venezuela o Argentina. China percibe a EEUU como un competidor estratégico que puede dificultar, pero no evitar, su futuro desarrollo. El rol de Latinoamérica no es solo contribuir a la diversificación china en cuanto a comercio, inversión, adquisición de materias primas y alimentos: la región puede funcionar también como un respaldo político en organismos multilaterales. En ese sentido, Chile puede jugar un rol simbólico inicial, ya que la profundización de los lazos pasa por el diálogo con los principales actores regionales y los esquemas de integración latinoamericanos.

Aunque conviene no olvidar la importancia de la competencia estratégica sino-estadounidense, ello tampoco debe transformarse en un obstáculo para el fortalecimiento de los lazos con China. Los beneficios que este vínculo puede dar en el plano económico hacen necesario asumir riesgos calculados en el plano político, recordando que las hegemonías, además de incompletas, no son permanentes.