Coyuntura

China, un nuevo actor en el escenario latinoamericano

El aumento del intercambio económico y político entreChina y América Latina ha generado diversas reacciones. Algunos han tendido a percibir a China como una amenazapara los proyectos exportadores de sus países; otros, comola tabla de salvación para las economías exportadoras dematerias primas y alimentos. Con una renovada presenciaen el escenario internacional, China tiene intereses globales vinculados a su proyecto de desarrollo económicoy su consolidación como Estado nacional. En este sentido, América Latina puede aportarle materias primas, nuevos mercados para sus productos y alianzas diplomáticas que apoyen sus intereses.

China, un nuevo actor en el escenario latinoamericano

Introducción

Cuando se estudian las relaciones entre China y América Latina, lo primero que es importante resaltar es la confusión y las expectativas exageradas en las percepciones sobre el tema, tanto en académicos como en funcionarios y otros sectores sociales de América Latina y Estados Unidos, donde más se ha tratado el asunto recientemente. En este último país es predominante, sobre todo en los círculos oficiales y entre los intelectuales vinculados a ellos, la percepción de China como una amenaza. En términos generales, ello se enmarca en la actitud de EEUU de no aceptar la presencia de China en el contexto global en términos de igualdad, que es el modo como este país pretende actuar en el escenario internacional. Si bien son muchos los factores que pueden explicar la postura estadounidense, el hecho de que China sea gobernada por un partido comunista y que se resista a seguir sus lineamientos son los elementos más importantes, aunque también hay que considerar el racismo y las lesiones al mercado laboral estadounidense producidas por la migración de inversiones y empleo al país asiático. Es por ello que en algunos sectores se insiste en exagerar el poderío militar de China o su presencia en las tradicionales áreas de influencia de EEUU, como América Latina.

En este contexto, con el propósito de ofrecer los elementos fundamentales para vislumbrar qué puede esperar América Latina de China, se revisarán brevemente algunas de las reacciones de EEUU ante esta relación; luego, se planteará a grandes rasgos cómo se ha vinculado América Latina con el país asiático; y, finalmente, se explicarán algunos elementos fundamentales de la construcción de la política exterior china y, en especial, las motivaciones de su estrategia hacia el continente.

Es necesario partir de una situación incontrovertible: las relaciones económicas y políticas entre China y América Latina se han estrechado de manera significativa en los últimos cinco años. En este sentido, han sido importantes las mutuas visitas presidenciales desde 2001, así como el intercambio de delegaciones empresariales y políticas de alto nivel. Al mismo tiempo, el comercio ha tenido un crecimiento exponencial, dada la alta demanda china de hierro, cobre y alimentos de la región. Asimismo, China ha sustituido a Japón en el papel de socio asiático más importante de América Latina y se ha convertido en el segundo socio comercial de México, en una relación centrada en las exportaciones de manufacturas chinas. Es, además, el tercer destino de las exportaciones de Brasil, Chile y Perú, y el cuarto de las de Argentina. Sin embargo, el comercio con EEUU sigue representando para América Latina casi el 50% del total, mientras que sus intercambios con China apenas llegan al 4%, pese a que su perspectiva de crecimiento ha generado expectativas en diversos sectores. Es también un hecho innegable que la economía china es una de las más dinámicas del mundo: es la tercera potencia exportadora y por su tamaño tiene la capacidad de influir decisivamente en el mercado global. La vitalidad de sus exportaciones y su pobreza en términos de recursos naturales la han convertido en uno de los mayores importadores de petróleo, hierro, cobre y cemento del mundo, entre otras materias primas.

Estados Unidos ante la creciente presencia de China en América Latina

En EEUU, particularmente en los círculos más conservadores del gobierno, el crecimiento de la economía de China y su creciente presencia en los asuntos globales son percibidos como una amenaza a su propia hegemonía. Por otra parte, el aumento de las relaciones del país asiático con América Latina también ha sido observado con preocupación por algunos sectores. En este marco, el 6 de abril de 2005 se llevó a cabo una audiencia sobre la influencia de China en el Subcomité para Asuntos del Hemisferio Occidental del Comité de Relaciones Internacionales del Congreso de EEUU. En ella participaron varios académicos, así como el entonces subsecretario de Estado para el Hemisferio Occidental, Roger T. Noriega. En el discurso de apertura pronunciado por el presidente del Subcomité, Dan Burton, se nota claramente el tono defensivo detrás de los motivos enunciados de la audiencia. Burton alerta sobre las prácticas comerciales desleales de China y sobre los posibles intereses de un Estado comunista en la región: «Sistemas legales débiles, obligaciones laxas de los estándares laborales y una institucionalización inmadura con respecto a los derechos humanos [en América Latina] son un suelo fértil para la agenda de Beijing, y China está definitivamente explotando esta apertura». Por su parte, el subsecretario Noriega estableció su posición a partir de la Doctrina Monroe: «Nosotros seguiremos activamente comprometidos en la consecución de nuestros intereses y valores centrales, en nuestro hemisferio y en todo el mundo. El hemisferio occidental es nuestra casa. En virtud de la geografía, la historia, la cultura, la demografía y la economía, EEUU está vinculado a sus socios hemisféricos en formas que otros países no pueden lograr». Noriega describió el crecimiento de los vínculos diplomáticos y comerciales entre China y América Latina y, si bien reconoció que las relaciones económicas tienen una dimensión política, admitió que éstas no necesariamente constituyen una amenaza para los intereses de EEUU, aunque deben ser observadas de cerca.

Por su parte, Peter T.R. Brookes afirmó en la misma audiencia:

[China] intenta balancear –o, quizás, de manera más precisa, desbalancear– el predominio de EEUU en el globo (...) China está buscando «calladamente» usar su creciente fuerza económica para construir nuevas relaciones políticas en el exterior, a la vez que explota la insatisfacción con EEUU donde esto es posible. (...) La importancia de América Latina y el Caribe para China tiene varias dimensiones, pero predominan dos asuntos: Taiwán y el acceso a las materias primas, principalmente energía. (...) Su gran estrategia es convertirse en la potencia preeminente en el Pacífico –y en el mundo– reemplazando a EEUU en el puesto de nación más poderosa. (…) Sus acciones son preocupantes en América Latina y el Caribe porque algunos líderes nacionales, como Hugo Chávez de Venezuela, dan la bienvenida a la llegada de otra potencia mundial que ofrezca una alternativa a EEUU.

En esa oportunidad, Cynthia A. Watson opinó: «Aunque no creo que el actual involucramiento de China en América Latina indique una amenaza seria para la seguridad de EEUU, sí creo que Beijing busca establecer redes para favorecer sus intereses en el largo plazo, posiblemente en detrimento de la seguridad de EEUU». Asimismo, Watson afirmó: «En la región también podría crecer el escepticismo hacia Beijing, en la medida en que su poder crezca y asuma papeles más propios de una superpotencia que de un Estado victimizado. América Latina es altamente sensible a Estados capaces de violar la soberanía a voluntad, rasgo esencial del estatus de superpotencia». Al establecer el alcance de los intereses de China, Watson reconoció que este país no hará nada que pueda dañar su relación comercial con EEUU, y América Latina, incluso en el caso de Venezuela y su petróleo, no lo amerita.

Riordan Roett afirmó, por su parte, que China no es una amenaza para EEUU en la región sino una presencia positiva, ya que puede ser una fuente de inversiones que este último país no es capaz de ofrecer por su situación de déficit. «El hemisferio occidental no ha sido –y no será– el foco principal de la diplomacia china. Las relaciones con Estados Unidos y la Unión Europea, la seguridad regional en Asia y el terrorismo son prioritarios y lo seguirán siendo en el futuro previsible.»

Tanto antes como después de esta audiencia se ha publicado gran cantidad de artículos periodísticos e informes que recogen la inquietud por la creciente presencia de China y el descuido de EEUU, más preocupado por Oriente Medio. Algunos de ellos son francamente alarmistas; otros son análisis de los intercambios comerciales entre América Latina y China, que los sitúan en el contexto de las relaciones de este país con EEUU y la Unión Europea.De las posiciones que hemos reseñado, es importante destacar que el tema de las relaciones entre China y América Latina ha llamado la atención en EEUU en la medida en que se pueden vislumbrar retos a su hegemonía histórica en la región. No abundan, en cambio, referencias a la competencia económica, con excepción del caso del petróleo venezolano, a partir de las declaraciones del presidente Chávez. Por otra parte, es evidente una posición ideológica con respecto a China, que ha encontrado eco en círculos intelectuales y políticos latinoamericanos: no se le concede el derecho a tener intereses económicos y políticos globales, algo que solo puede explicarse por una aproximación racista hacia ese país.

China en el contexto de las relaciones exteriores de América Latina

Con excepción del trabajo académico, que ya lleva más de cuarenta años, América Latina ha permanecido de espaldas a China y solo a partir de su creciente presencia económica en la región se han generado reacciones, si bien no una estrategia de largo plazo. Los países latinoamericanos respondieron favorablemente al esfuerzo diplomático chino de principios de los 90 por romper su aislamiento y a la presencia del país asiático en algunos foros regionales.

El extraordinario crecimiento económico de China y su creciente presencia global han provocado dos tipos de reacciones: el temor por la competencia económica y las expectativas por su enorme mercado. A grandes rasgos, la primera puede ser ejemplificada por el caso de México, que cuenta con un enorme déficit comercial con China: las políticas internas no han servido para preparar al país para la competencia internacional, por lo que ha perdido y sigue perdiendo parte del mercado de EEUU y de su propio mercado local. Así, en México ha prevalecido la visión de China como amenaza, lo cual se constata tanto en los medios de comunicación como en los círculos políticos y empresariales.

El impacto de la competencia china en las exportaciones se puede observar también en Centroamérica y el Caribe. El extremo opuesto, de entusiasmo y expectativas exageradas, lo ejemplifica Brasil, el otro gran socio comercial de China en la región: ha aumentado significativamente sus exportaciones de materias primas al país asiático, con una balanza comercial favorable, aunque sus expectativas de inversiones ya empiezan a verse frustradas. Otros países, como Argentina, Chile o Perú, comparten con China una estructura de comercio boyante basado en la exportación de materias primas. El caso de Venezuela resulta interesante, pues su balanza comercial con China es deficitaria: mientras algunos fabricantes han sido perjudicados por las importaciones textiles de ese país, el gobierno ha usado la creciente demanda china de hidrocarburos para prometer una mayor diversificación de sus exportaciones petroleras, altamente dependientes del mercado de EEUU. Éste es un discurso con muy poco fundamento real y destinado básicamente a alimentar con retórica antiimperialista a unas masas depauperadas que las políticas económicas no han podido incorporar al mercado laboral formal. En este contexto, probablemente el único país de la región que vislumbra una estrategia de largo plazo con China es Chile, y por ello ya ha iniciado conversaciones sobre un tratado de libre comercio. Sus condiciones son excepcionales: no solo es el primer productor de cobre del mundo, sino que sus reformas de apertura tienen cierto grado de madurez y cuenta con una población reducida con un nivel educativo relativamente alto, lo que puede generar cierta complementariedad con la economía china.

Podemos afirmar que, en general, no se percibe una estrategia con respecto a China, sino solo reacciones circunstanciales. Lo que puede ser más grave es que América Latina no ha contemplado como parte de su política de desarrollo la presencia de este país –ni de India– en el ámbito global. Esto implicaría considerar que China tiene un sólido sector productivo de bienes con alto valor agregado que convive con otro amplio sector muy atrasado de su economía, con una gran población que provee mano de obra barata, en un contexto político de elevada coherencia y planificación de largo plazo. Esas circunstancias requieren repensar muy seriamente las estrategias de desarrollo internas de la región y determinar de qué manera ésta desea insertarse en la economía global.

China en el ámbito internacional y sus intereses en América Latina

Con el propósito de entender cómo China busca relacionarse en el contexto global, es útil establecer cómo se define a sí mismo este país y cuál es su autorrepresentación, lo cual es relativamente fácil de hacer a través de los discursos oficiales y los textos académicos gracias a la intención de la elite política de que los ciudadanos internalicen esta definición y de proyectarla a la comunidad internacional. Un académico latinoamericanista, Jiang Shixue, resume la definición de China en los siguientes términos: es un país con una larga y rica civilización y cultura, tiene más de 1.200 millones de habitantes, posee armas nucleares y misiles de largo alcance y un asiento permanente en el Consejo de Seguridad. A ello podemos agregar un elemento presente en muchos discursos políticos, así como en los libros de texto de educación básica: el país ha sufrido en el pasado la humillación por parte de las potencias extranjeras y hoy, gracias al desarrollo económico, está en proceso de reivindicación. En palabras del primer ministro Wen Jiabao:

Solo la civilización china, gracias a su fuerte poder cohesivo y a sus recursos inagotables, ha sobrevivido intacta a muchas vicisitudes. Cinco mil años de civilización son una fuente de orgullo para todos los chinos. (...) La ignorancia, la corrupción y el aislamiento autoimpuesto por las dinastías feudales llevaron a China a un prolongado estancamiento social, a la decadencia de la fuerza nacional y a repetidas invasiones de potencias extranjeras. A pesar de los desastres y humillaciones, la nación china nunca se rindió y emergió de cada desastre más fuerte que antes...».

Esta autorrepresentación constituye el fundamento básico a partir del cual China busca un espacio en la comunidad internacional acorde con su tamaño y que se ajuste a la grandeza de su civilización, lo que implica la recuperación de los rezagos causados por años de crisis y humillaciones a través del desarrollo económico.

Por lo anterior, en el discurso económico está siempre presente la emulación de los países más desarrollados. Esto no es nuevo: en la década de 1950, Mao Zedong buscaba superar la producción de hierro de Inglaterra; hoy se busca convertir a China en el primer productor de automóviles, computadoras o barcos, con EEUU, Alemania y Japón como parámetros. La diferencia es que, sin la ideologización ni el proselitismo político del pasado, el libre comercio ofrece a China una vía legítima e incontrovertible para lograr sus metas de desarrollo. Ello revela la paradoja de algunas posiciones políticas en EEUU que, mientras pregonan el libre comercio, claman por contener el espacio que a través de él ha ganado China en el contexto internacional.

Dado el fuerte acento del desarrollo económico, particularmente en su modalidad de potencia exportadora, en la definición del interés nacional, la principal meta de China en la política exterior es propiciar un ambiente internacional pacífico, favorable al intercambio. Asimismo, su necesidad de ocupar un espacio acorde con su autorrepresentación la impulsa a pugnar por lo que define como un orden internacional justo, es decir, por la multipolaridad y la ruptura de la hegemonía unilateral que ha caracterizado al mundo post Guerra Fría. En esta perspectiva, China se presenta como un defensor de la paz mundial y del multilateralismo. Ello se ha reforzado por su papel en la resolución de la crisis de Corea del Norte, su decidida postura de combate al terrorismo, su acercamiento a las posiciones de la Unión Europea sobre Oriente Medio, su búsqueda de acuerdos fronterizos con Rusia, India y los países del Sudeste asiático, y el fortalecimiento de sus relaciones con América Latina y África. Su propuesta de justicia se ha traducido en ayuda económica a algunos países del Sudeste asiático y en un tratamiento preferencial a los Estados más pobres, lo que también trasluce la búsqueda de un papel de liderazgo en la transformación del orden internacional.

Las relaciones entre China y América Latina se enmarcan en esta perspectiva general. Para establecer el interés de China por la región es posible recurrir a las declaraciones de algunos políticos y a los escritos de latinoamericanistas chinos. Para Jiang Shixue, son cuatro las razones por las que América Latina ha sido importante para su país:

La primera es que, al tratarse de países en desarrollo, China encuentra políticamente necesario estar junto a América Latina en la lucha por el establecimiento de un orden internacional justo. Segundo, con el propósito de reducir la dependencia comercial respecto de EEUU y otros países desarrollados, China ha intentado profundizar sus relaciones económicas con América Latina. No menos importante es que China desea ganar acceso a los ricos recursos naturales por sus propias necesidades urgentes. Tercero, en el proceso de avanzar hacia una economía de mercado, China necesita tomar lecciones y experiencias de América Latina. Finalmente, pero no menos importante, el asunto de Taiwán aún no se ha resuelto (...)

Como se puede ver, algunos puntos aluden a la estrategia general de China hacia el mundo y buscan sensibilizar al auditorio latinoamericano con las coincidencias de intereses; otros expresan claramente el interés en la región: materias primas y el bloqueo diplomático a Taiwán. En relación con las materias primas, Jiang Shixue nos ofrece el siguiente ejemplo: «Se ha informado que en toda China, antes de 1998, 230 millones de metros cúbicos de madera eran cortados cada año, causando una fuerte erosión e inundaciones. Como es obvio, importar madera de América Latina o de otras partes del mundo es estratégicamente importante para China». En otro artículo, Jiang Shixue reitera su concepción de América Latina como un importante abastecedor de recursos naturales, mientras caracteriza a China como un país pobre en ese sentido, y recomienda:

Como algunos economistas han argumentado, la riqueza en recursos naturales no siempre es una cosa buena. Por lo tanto, es imperativo para América Latina elevar (tecnológicamente) su estructura industrial para aumentar la participación de los productos manufacturados en sus exportaciones totales. Parece que uno de los más grandes retos para los políticos latinoamericanos es cómo hacer un mayor uso de, por un lado, las llamadas ventajas comparativas y, por el otro, cómo reducir la dependencia de las materias primas y diversificar las exportaciones.

El autor abunda sobre la necesidad de América Latina de llevar a cabo más reformas económicas sin incurrir en mayores costos económicos y sociales.

Diversos autores chinos enfatizan la exposición de los sistemas financieros latinoamericanos a la volatilidad externa; además, muchos artículos analizan algunos asuntos que conciernen a los intereses económicos específicos de su país en el continente. Uno de los temas más relevantes es la perspectiva de China sobre el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Ya desde 1999 Li Zhixiang mostraba la preocupación china ante la iniciativa. El autor preveía que las exportaciones de su país encontrarían una mayor competencia en EEUU y Canadá, por lo cual sería necesario establecer empresas en la región antes de la firma del acuerdo, con estímulos económicos por parte del Estado. Para Yang Zhi-min, la competencia comercial entre China y América Latina es inevitable, pues si bien el comercio bilateral hasta ahora ha sido complementario, sus estructuras de exportaciones son similares y tienen los mismos mercados. Yang considera que China debería tomar medidas ante la posible constitución del ALCA, consolidarse económicamente en la región y establecer lo más pronto posible una zona de libre comercio con los países de la Asociación de Naciones del Sudeste de Asia. El ALCA aún es un proyecto; sin embargo, a juzgar por los hechos, China ya ha adoptado algunas de las medidas sugeridas por estos autores.

En cuanto a sectores oficiales, es interesante mencionar que ya en 1996 el Ministerio de Comercio y Cooperación Económica con el Exterior de China anunció una campaña dirigida a América Latina, argumentando que el país necesitaba de los recursos minerales, forestales, agropecuarios y pesqueros de la región. Wang Zhiquan declaró en mayo de 1996: «Si invertimos nuestros fondos y tecnologías en proyectos de explotación de recursos en ese continente, se podrá incrementar nuestra importación de recursos y la exportación de productos». Por otro lado, hoy predomina en China una tendencia a observar de manera ejemplarizante los fracasos económicos de los países latinoamericanos. Ya desde principios de 1993, en artículos de la prensa china se mostraba interés por el alto costo social del desarrollo en la región. En diversos documentos y declaraciones, América Latina es citada como ejemplo de lo que no debe hacerse. Es así como a principios de 2004, en unas declaraciones críticas al peso de la economía de procesamiento en manos de compañías extranjeras y a la marginación de la industria nacional en China, Fu Hanxun alertó: «Debemos evitar que la economía de China se latinoamericanice». Fu afirmó que en las décadas de 1980 y 1990 la política económica de América Latina produjo un continuo aumento del PIB y atrajo muchas industrias de procesamiento de Europa y Norteamérica, con lo que perdió el control de su economía, de sus recursos energéticos y de su industria automotriz, y por ello tuvo crecimiento pero no desarrollo.

El asunto de Taiwán

Desde 1971, cuando fue admitida en la Organización de las Naciones Unidas y Taiwán fue expulsado, China ha exigido a los países con los que comenzó a establecer relaciones la ruptura de cualquier vínculo con la isla y la declaración explícita de que el único gobierno legítimo de China es el de Beijing. Sin embargo, alrededor de 25 países siguen reconociendo diplomáticamente a Taiwán, de los cuales el grupo regional más importante se ubica en América Latina. Éste es un reto intolerable para la concepción de la integridad territorial de Beijing.

Aunque recientemente China ha enfocado la solución a través de la integración económica y el acercamiento a grupos políticos de Taiwán, paralelamente lleva a cabo una intensa diplomacia económica en países de África, el Pacífico insular y el Caribe. Fue así como en 1997 obtuvo el cambio de reconocimiento de Santa Lucía, que rompió relaciones con Taipei. A principios de 2003, una delegación compuesta por funcionarios y empresarios realizó un viaje de un mes por ocho países de la Comunidad del Caribe, que luego obtuvieron diversos tipos de ayuda económica y préstamos. A fines de marzo de 2004, Dominica anunció el traslado de su reconocimiento de Taipei a Beijing a cambio de un paquete de asistencia económica de 117 millones de dólares por seis años. Algunos analistas aún no se explican el interés de China en estas pequeñas islas, pero su voto en la ONU sobre el asunto de Taiwán es de gran importancia. Además, hay que considerar que Beijing construye alianzas pensando en sus intereses globales en el largo plazo.

Por su parte, Taiwán ha hecho una inversión enorme en el mantenimiento de su situación diplomática. En noviembre de 1990, el cambio de reconocimiento por parte de Nicaragua de Beijing a Taipei le costó a Taiwán 100 millones de dólares. En 1998, este país decidió otorgar a Centroamérica 240 millones de dólares en ayuda financiera; además de los proyectos de desarrollo que sostiene en los diferentes países de la región, la ayuda económica sigue fluyendo. Esto ha provocado un duro debate en Taiwán entre quienes consideran la compra de reconocimientos como una humillación y quienes lo ven como una necesidad. La disputa ha permeado a los grupos políticos en algunos países: tanto en Costa Rica como en Guyana algunos candidatos fueron acusados de recibir dinero taiwanés para sus campañas electorales. De todos modos, la existencia o no de relaciones diplomáticas con China o Taiwán no ha afectado en gran medida el intercambio entre ambas economías y América Latina.

Conclusión

En resumen, China tiene una agenda internacional muy clara, diseñada para el logro de un interés nacional definido en función del desarrollo económico, con metas muy elevadas en el largo plazo. Sus relaciones con las diferentes regiones del mundo deben ser percibidas en este contexto, y América Latina no es la excepción. El continente es interesante solo por sus materias primas, por su capacidad para absorber exportaciones y por la posibilidad de establecer alianzas diplomáticas que puedan apoyar la reunificación de Taiwán y hacer causa común con los intereses globales del país. En este contexto, puede esperarse un mayor volumen en el intercambio comercial, inversiones en infraestructura que apoyen las exportaciones de materias primas a China, la búsqueda de acuerdos comerciales y un mayor acercamiento diplomático, cultural, militar y científico. En ausencia de una definición clara de América Latina respecto de su inserción en la economía global, las relaciones seguirán como hasta ahora: dictadas por los intereses de China.