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China-Brasil: perspectivas de cooperación Sur-Sur

Durante años, China y Brasil implementaron una cooperación político-estratégica tendiente, sobre todo, a lograr un cambio en las reglas de juego del comercio internacional. Desde el final de la Guerra Fría, el vínculo comercial ha adquirido nueva importancia, y China desplazó a Japón como principal socio asiático de Brasil. En este artículo se argumenta que, a pesar del incremento de los lazos económicos, el eje de la relación sigue siendo político: ambos países han desarrollado programas espaciales conjuntos, coinciden en los organismos internacionales y defienden una perspectiva similar de inserción mundial que, sin oponerse de manera frontal a las naciones desarrolladas, se basa en la idea de cooperación Sur-Sur.

China-Brasil: perspectivas de cooperación Sur-Sur

Consideraciones iniciales

En las dos últimas décadas del siglo XX, Brasil atravesó un doble proceso de transformación. Mientras que, en el plano político, los 80 marcaron la transición de un régimen militar a uno democrático, en lo económico se reconoció el agotamiento del modelo autárquico de desarrollo. La inserción en la economía mundial bajo el control del Estado, en un contexto de turbulencias financieras, se tornó cada vez más difícil.Con el objetivo de conservar cierto margen de maniobra en el frente externo, se ha procurado mantener la diversificación de la estructura de comercio, percibida como una ventaja importante. En 2005, 19,2% de las exportaciones brasileñas fueron a Estados Unidos, 22,4% a la Unión Europea, 21,5% a los países que integran la Asociación Latinoamericana de Integración, 15,7% a Asia y 19,5% al resto del mundo. Como se ve, las principales áreas del planeta constituyen mercados importantes para Brasil.

Sin embargo, el desafío de ampliar la participación en el mercado mundial y continuar con el proceso de desarrollo económico requiere acciones en diversas regiones. Este objetivo –definido como la universalización y la diversificación de las asociaciones externas– aparece como una constante en la definición de la política exterior. En la visión de Maria Regina Soares Lima, «representa un rasgo del estilo diplomático brasileño que favorece la flexibilidad en el proceso decisorio y en el aumento de las opciones internacionales, de manera tal que las elecciones futuras puedan mantenerse abiertas».

En ese sentido, tanto el gobierno de Fernando Henrique Cardoso como el de Luiz Inácio Lula da Silva mantuvieron esta perspectiva de diversificación. En su actual proyecto de inserción internacional, Brasil considera a Asia como un espacio especialmente importante, teniendo en cuenta la demanda de inversiones y tecnología de punta y el hecho de que constituye un mercado con alta capacidad de consumo. A su vez, Brasil genera interés en Asia en tanto fuente de materias primas, principalmente productos alimenticios e insumos básicos.

Con el final del régimen militar en los años 80, no se introdujeron mayores alteraciones en la política exterior brasileña. A diferencia de lo sucedido en otros países de América Latina, el proceso de redemocratización tuvo en este aspecto solo un efecto residual: la política exterior, más allá de los cambios políticos y la liberalización económica, constituye todavía uno de los instrumentos centrales de la estrategia nacional de desarrollo.

Para el análisis de la aproximación con Asia, y en especial con China, es preciso establecer algunas precisiones. Es necesario señalar que, aunque el discurso acerca de la cooperación Sur-Sur podría haber generado un acercamiento mayor, hasta la mitad de los años 80 las relaciones exteriores de Brasil estuvieron orientadas sobre todo hacia África y Medio Oriente. Respecto a Asia, la relación estaba centrada básicamente en los intercambios comerciales con Japón. Más tarde, en la Posguerra Fría, la decisión brasileña de sostener el énfasis desarrollista, sumada al dinamismo económico asiático, aumentó las perspectivas de una cooperación más estrecha. La apertura comercial brasileña y la búsqueda de nuevos mercados incrementaron las potencialidades para la construcción de relaciones económicas más intensas. Además, los países asiáticos comenzaron a percibir a Brasil –y a América del Sur en general– como un socio interesante, especialmente a partir de la crisis asiática, la profundización del regionalismo en Europa y el avance del Área de Libre Comercio de las Américas.

Pero a pesar de esta tendencia a la intensificación de las relaciones, la posición gubernamental brasileña ingresa en una zona de conflictividad debido a la tradición histórica tendiente a establecer vínculos más intensos con el contexto regional –o aun occidental–, lo que provoca dudas acerca de la profundización de las relaciones con Asia.

Las relaciones comerciales y políticas durante la Guerra Fría

Hasta el final de la Guerra Fría, no puede hablarse con propiedad de una relación entre Brasil y los países de Asia. Aunque el tema estaba presente en los discursos, sobre todo a partir de la «política exterior independiente» del gobierno de Jânio Quadros, en realidad la interacción se limitó a la construcción de una agenda política común para los países en desarrollo. La intensificación de las relaciones con Asia y África fue consecuencia de una necesidad de mayor autodeterminación, no solo de parte de Brasil, sino también del mundo afroasiático.

En esta perspectiva de cooperación Sur-Sur, la política exterior brasileña se comprometió principalmente con África, y China fue el único país asiático con el cual Brasil consiguió establecer lazos significativos. Luego del restablecimiento de las relaciones diplomáticas con Beijing, el 15 de agosto de 1974, se generó una acción conjunta en temas de interés común: pese a las diferencias en cuanto a los sistemas políticos, ambos países encontraron similitudes en algunos principios de política exterior, sobre todo en la búsqueda de autonomía internacional y en el énfasis en la soberanía nacional y la integridad territorial, por los que se oponían a cualquier interferencia de otra nación. Se encontraron, también, posiciones similares en relación con otras cuestiones internacionales, como la oposición a la diplomacia de derechos humanos de EEUU y al proteccionismo comercial de los países desarrollados.

Vale la pena recordar que, desde fines de los 60, se habían retomado en Brasil las perspectivas de la «política exterior independiente». De este modo, el gobierno de Costa e Silva se negó a firmar el Tratado de No Proliferación Nuclear, volvió a enfatizar la importancia de la participación en los foros multilaterales y, entre otras acciones, recuperó una activa participación en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo. Brasil apostaba enfáticamente a una agenda común para el Tercer Mundo y miró hacia China, con su sillón en el Consejo de Seguridad y sus mismos intereses, en busca de un socio.

China también buscaba un lugar propio en la política mundial. En 1972, Deng Xiaoping anunció el fin del «campo socialista» y en 1974 Mao Zedong desarrolló la teoría de los tres mundos. Sobre la base de este nuevo concepto, China comenzó a quitar su apoyo a los movimientos revolucionarios de América Latina y buscó desarrollar una diplomacia estratégica de gobierno a gobierno, prometiendo respetar el principio de no interferencia en los asuntos internos. Para Brasil, que sostenía una intensa actuación en los foros multilaterales y defendía las tesis del Tercer Mundo, el reacercamiento con China fue fundamental para dar credibilidad y legitimidad a su política exterior.

Mientras tanto, ya se notaba un relativo interés del empresariado brasileño por el mercado chino. La primera iniciativa digna de mención fue la misión comercial que viajó a China en 1961, coordinada por el vicepresidente João Goulart. Aunque fue una iniciativa precoz y de difícil continuidad, teniendo en cuenta la baja potencialidad del intercambio bilateral, se basaba en la decisión del presidente Jânio Quadros de aproximarse al grupo de países no desarrollados. Más tarde, a inicios de los 70, se observan las primeras tentativas de aproximación comercial. Chen Duquing recuerda que la primera venta de azúcar brasileño a China ocurrió a comienzos de 1970, por intermedio del ministro Pratini de Morais, quien convenció al presidente Emílio Médici de que esta venta no tenía nada que ver con la política. Al año siguiente, Horácio Coimbra, de la Compañía Cacique de Café Soluble, llevó a cabo una visita pionera acompañado por el cónsul brasileño en Hong Kong, Geraldo de Holanda Cavalcanti.

En síntesis, en las décadas de 1970 y 1980 las relaciones bilaterales chino-brasileñas fueron muy modestas desde el punto de vista económico, aunque en el plano multilateral ambos países encontraron fuertes coincidencias.

Las relaciones políticas y comerciales en la Posguerra Fría

En los 90, como consecuencia del fin de la Guerra Fría y el inicio del proceso de reestructuración internacional, Brasil realizó algunos ajustes en su estrategia de inserción en el mundo: el Este asiático adquirió una importancia fundamental, tanto desde el punto de vista político como económico.

En el plano político, la percepción brasileña es, en primer lugar, que el proceso de redefinición del orden internacional será largo y exigirá intensas negociaciones; luego, que la situación induce a soluciones locales, que intensifican la tendencia al regionalismo; y, finalmente, que América del Sur permanecerá dentro de la esfera de influencia estadounidense. A partir de estas premisas, Brasil comenzó a actuar estratégicamente con dos objetivos: fortalecer el contexto regional sudamericano como base de su inserción internacional y profundizar los vínculos con diferentes polos regionales. Pese a la mayor tradición de la relación con EEUU y Europa, los lazos con Asia pasaron a ser prioritarios.

De esta manera, y aunque hasta el momento los vínculos estaban centrados en Japón, en la década del 90 otras naciones de Asia –entre ellas China– comenzaron a ganar presencia en Brasil. A inicios del siglo XXI, la relación sino-brasileña se apoya en fuertes lazos políticos, hoy complementados con intercambios comerciales. En 2002, China se convirtió en el principal destino asiático para las exportaciones brasileñas; en 2004, las importaciones desde China ocuparon el primer lugar en Brasil, desplazando a las de Japón. En apariencia, es Brasil el que más necesita de China, y no al revés. El principal producto brasileño en la relación comercial –la soya– sufre una gran competencia en el mercado internacional, especialmente de EEUU, que presiona a Beijing para que amplíe la compra de soya norteamericana como una forma de reducir el fuerte déficit bilateral.

Todo indica que los intercambios comerciales se incrementarán. En agosto de 2002, se firmó un acuerdo de equivalencia sanitaria que le abrió a Brasil posibilidades de exportación de carne bovina y pollo. En noviembre de 2001, se creó una joint venture entre la Compañía Vale do Rio Doce y la siderúrgica Baosteel. En septiembre de 2002, fue concluida la asociación entre Embraer y la empresa aeronáutica china AVIC2. Finalmente, las mayores empresas brasileñas –Petrobras, Embrear, Embraco, Marcopolo, Sadi, entre otras– se han esforzado por ingresar en el gigantesco mercado chino. En sintonía con el incremento de los intercambios, la expresión «asociación estratégica», acuñada en 1993 por el primer ministro chino Zhu Rongji, pasó a ser ampliamente utilizada por ambos países.

En cuanto a las coincidencias en el plano internacional, un punto central de la agenda compartida se relaciona con los organismos multilaterales. China, que utiliza su asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para aproximarse a los países en desarrollo, amenaza con la posibilidad de apoyar el interés brasileño en acceder a ese organismo. Brasil, como parte de la búsqueda de nuevas reglas en el comercio internacional, apoyó el ingreso de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC), y luego aceptó la postura de que, pese a su gran desarrollo económico, se trata todavía de un país con características y problemas similares a los de los no desarrollados.

Esta última posición provoca fuertes cuestionamientos por parte de quienes consideran a China como una potencia económica y aseguran que su posicionamiento internacional coincide con los intereses de los países desarrollados del G-7. Eduardo Oviedo, por ejemplo, sostiene que la participación de China en el G-20 es consecuencia, por un lado, de la necesidad de conservar las relaciones con el G-7 y, por otro, de la voluntad de demostrar su capacidad de liderazgo sobre las potencias emergentes sin tener que participar de la estructura del G-7, liderada por EEUU. Hernán Gutiérrez señala que: (...) El bajo perfil y la prudente política parecen acercarse a la estrategia expuesta en la Teoría de los Tres Mundos, aunque la misma resulta obsoleta aun para los propios chinos: una supuesta alianza contra las grandes potencias. Pero, en realidad, decide no pertenecer al G-7 pues carece de gran impacto en la toma de decisiones y teme ser criticada como lo que es: un nuevo socio de las potencias del Norte. Así, mantiene la imagen de país en desarrollo y cobra importancia su presencia en los organismos multilaterales de los cuales forma parte: FMI, Banco Mundial, OMC y, principalmente, las Naciones Unidas.Y agrega: Los principales analistas brasileños, como Lafer, estiman que Brasil y China constituyen importantes polos de influencia en el mundo en desarrollo y merecen ser parte activa en la consideración de los grandes temas que afectan a toda la humanidad; para la construcción de un nuevo orden y de una nueva arquitectura global en este comienzo de siglo, se requiere la participación equilibrada de todos los actores importantes.

La percepción brasileña es que, pese a los récords impresionantes de su economía, China se mantiene frágil y vulnerable. Esto es producto, en primer lugar, de las fuertes asimetrías internas derivadas de la alta concentración del desarrollo en las regiones costeras, y en segundo lugar, del hecho de incrementar la competitividad en la producción de bienes de consumo intensivo en mano de obra, mientras sigue siendo dependiente en materia de tecnologías y servicios. En efecto, China es la última etapa de la cadena productiva asiática, pero, al mismo tiempo, cerca de 60% de sus exportaciones son producidas por empresas extranjeras que mantienen sus actividades de investigación, desarrollo, marketing, ventas, logística y distribución fuera de su territorio.

La asociación estratégica Brasil-China adquirió un contorno más definido en el área de cooperación técnica y científico-tecnológica a partir del trabajo conjunto para el desarrollo de satélites de sensores remotos (Cbers). Firmado en 1988, el acuerdo permitió construir dos satélites: el primero fue lanzado en 1999 y el segundo, en 2003. En 1995, ambos gobiernos decidieron ampliar el proyecto inicial con el objetivo de construir otros dos satélites. Estos avances permitirán a ambos países una mayor independencia en el área de las imágenes satelitales, e incluso podrían pasar de usuarios a exportadores de este servicio. Lilian Fernandes da Cunha sostiene que el proyecto de cooperación espacial tuvo un significado especial para el gobierno chino por tratarse de un modelo de cooperación Sur-Sur, una de las prioridades de su acción diplomática: hasta el momento, no existe ningún proyecto similar entre las naciones en desarrollo, y tampoco en acuerdos Norte-Sur.

La cooperación está siendo extendida a otros sectores, como la biotecnología y el diseño de nuevos materiales. En el área de salud, se están desarrollando iniciativas conjuntas en la lucha contra el sida, la producción y comercialización de productos farmacéuticos genéricos y remedios de medicina tradicional y la investigación de nuevos medicamentos.

No hay dudas, entonces, de que los gobiernos de Cardoso y Lula mantuvieron la línea de universalización de la política exterior. Por un lado, se puede aventurar la hipótesis de que la principal motivación deriva del hecho de que estas asociaciones –en el caso de China, pero también de la India y Rusia– corresponden a mercados emergentes, con amplias posibilidades de absorber productos brasileños y de exportar insumos o inversiones necesarios a Brasil. Por otro lado, constituyen espacios políticos con una fuerte expresión regional y una perspectiva de actuación conjunta en el ámbito internacional.

Esto último adquiere importancia a partir de la percepción de que, desde el final de la Guerra Fría, comenzó un proceso de redefinición y reordenamiento del sistema internacional, sin que se hayan adecuado las reglas del comercio mundial. En tal sentido, lo que se busca es formar un frente para la discusión y la defensa conjunta de los intereses de los países en desarrollo. Esto, sin embargo, no significa de ningún modo buscar un movimiento en oposición o rechazo a las relaciones con los países más poderosos. Es, en todo caso, una estrategia de posicionamiento común para la negociación en los foros internacionales.

En suma, la asociación estratégica se concentra en dos campos: el de la cooperación científico-tecnológica, con vistas a romper el monopolio de los países desarrollados, y el político-estratégico, relacionado con las alianzas en el ámbito de los foros multilaterales. La perspectiva de asociación estratégica no tiene su fundamento, entonces, en las relaciones económico-comerciales. Al contrario, en este aspecto China se ha insertado gradualmente en el Este asiático y reproduce la relación comercial típica de esa zona con Brasil y América del Sur: provisión de manufacturas a cambio de productos mineros y agrícolas.

Algo que demuestra el carácter eminentemente político de la asociación fue el polémico reconocimiento de China como «economía de mercado» ante la OMC: a diferencia de la categoría de «economías de transición», este estatus dificulta el establecimiento de salvaguardas comerciales en caso de dumping o subsidios. Cuando Brasil, Argentina, Chile, Cuba y Venezuela otorgaron este carácter a China los sectores productivos perjudicados por la competencia del país asiático plantearon –y continúan planteando– numerosos reparos. El reconocimiento ocurrió durante la visita de Hu Jintao a América del Sur, en noviembre de 2004, en una gira que comenzó por Brasil: Oviedo señala que China consideraba a Brasil como actor central de la región y estimaba que su reconocimiento influiría en la decisión de los demás.

Independientemente de las consideraciones económicas, no hay duda de que la decisión del reconocimiento fue eminentemente política y vinculada a la idea de la asociación estratégica por medio de la cual Brasil y China vislumbran la posibilidad de una acción en conjunto en el proceso de redefinición del orden internacional.

Consideraciones finales

A partir de la diversificación política y económica introducida en la década de 1960, la perspectiva de cooperación Sur-Sur se tornó una cuestión central en la estrategia exterior brasileña. Respecto de Asia, esto se limitó en la práctica a una relación económica pragmática con Japón y, en cierta medida, a la cooperación política multilateral con China. Más tarde, los cambios en el contexto internacional generados desde el fin de la Guerra Fría y la gradual adopción de un modelo de desarrollo más orientado al mercado no afectaron severamente los objetivos de diversificación. Desde los 90, el Este asiático –y en particular China– ha sido revalorizado por sus probables beneficios económicos.

En este contexto, se amplió la conciencia (y la voluntad) política para desarrollar mecanismos que permitan construir asociaciones más ventajosas. China percibe a Brasil como un socio estratégico en el proceso de redefinición del orden internacional y considera que ambos son, todavía, actores intermedios. Esta perspectiva, que se corresponde plenamente con la estrategia brasileña, está basada en el principio de que, pese a sus asimetrías y diferencias, los países del Sur tienen algo en común: operan en un sistema de comercio que privilegia los intereses del Norte, por lo que es necesaria una acción conjunta que modifique esta situación.