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Avanços e contradições sociais e econômicos no Brasil

O Brasil adotou um arranjo institucional particular no financiamento da seguridade social. Se por um lado ele trouxe vantagens, como a universalização da prestação de serviços sociais básicos e a expansão da concessão de benefícios previdenciários, também resultou em desvantagens, como a necessidade de uma carga tributária muito acima da média das economias emergentes. Se houve uma inequívoca melhora nas prestações de ações e serviços básicos e nas concessões de benefícios, também é fato que o padrão de financiamento está prejudicando o desempenho da economia, com evidentes danos às condições de sua competitividade externa. Será que o país enfrentaria um dilema: ou lograr crescimento econômico acelerado, sem um adequado bem-estar social, ou melhorar a pobreza e a desigualdade mas à custa de frear ou retardar o crescimento?

Avanços e contradições sociais e econômicos no Brasil

OBrasil foi um dos líderes mundiais em ritmo de crescimento econômico até os anos 70. A partir do primeiro choque do petróleo, o país mergulhou em um longo ciclo de desaceleração da economia e descontrole inflacionário. A estabilização advinda da criação do Real, em julho de 2004, resultou numa economia com baixo dinamismo, que oscila entre anos de maior ou menor crescimento, mal chegando a uma média anual de 2,5%. A virada do século coincidiu com um dos ciclos de maior expansão da economia mundial do pós-guerra, e nem assim o Brasil sequer consegue chegar perto da média do crescimento da América Latina, continente que já se expande muito aquém da média das economias emergentes.

Se não consegue repetir o ritmo de crescimento econômico do passado e de economias semelhantes, ao menos o país tem conseguido sucesso na melhoria do bem-estar social, especialmente na redução da pobreza e da desigualdade social. Depois do Real, sem partir de uma estratégia global e planejada, o governo federal adotou uma postura mais ativa na formulação e implantação das políticas sociais, antes priorizando programas ditos estruturantes, como o ensino fundamental e a atenção à saúde, e mais recentemente ampliando os benefícios sociais individuais, da previdência à transferência de renda aos mais pobres. Apesar de todos os avanços, os indicadores sociais brasileiros ainda ficam aquém dos registrados até em economias mais pobres da região.

As finanças públicas jogam um papel fundamental nas questões e nos debates que marcam o crescimento econômico e o chamado bem-estar social. A tributação assume um lugar de destaque. O enfrentamento das crises externas do final dos anos 90 e a consolidação da estabilização de preços foram baseados em um rigoroso ajuste fiscal, que, por sua vez, foi alicerçado basicamente em uma rápida e intensa expansão da carga tributária. Como tal incremento foi realizado em grande parte à custa de criação e majoração de contribuições sociais, tal fenômeno também permitiu a expansão dos gastos públicos em ações e serviços sociais, ainda que a maior parte da receita adicional tenha sido canalizada para o aumento do superávit primário e o custeio do serviço da dívida pública.

Neste contexto, a questão tributária (numa visão mais restrita) e as questões fiscais e também federativas (numa visão mais ampla) acabam tendo um peso muito importante na agenda nacional de debates, seja na esfera técnica, seja na política ou na busca da retomada do crescimento econômico e social.

Acredita-se que a melhora do diagnóstico sobre os problemas abrirá espaço para especular melhor sobre alternativas à solução dos nós tributário, fiscal e federativo, o que pode ser uma contribuição relevante para o avanço da economia e da sociedade. Qual é o fiscal space (espaço fiscal) adequado para o Brasil? Como ele se desdobra em serviços e ações públicas as mais distintas, da infra-estrutura econômica básica até os programas sociais, passando pelo serviço da dívida pública? Qual o tamanho da carga tributária compatível com as necessidades sociais e, ao mesmo tempo, com um crescimento no nível das demais economias emergentes? Quais as relações cruzadas entre as políticas tributária e fiscal, a macroeconomia e a organização do Estado do Bem-Estar Social?

Uma agenda diferenciada no espaço e no tempo

Conciliar crescimento econômico e melhoria do bem-estar social está na essência da ciência econômica e, portanto, torna-se difícil resenhar uma bibliografia que atravessa séculos. Em relação ao debate mais recente, vale lembrar que o chamado «Consenso de Washington» está falido para alguns e esgotado para outros. O fato é que não há um novo consenso, ao menos entendido como um conjunto maior e ordenado de reflexões e recomendações, com apoio majoritário junto aos organismos internacionais ou às principais universidades ou agentes de mercado. A opinião mais convergente é a de que não deve haver uma pauta única de questões ou soluções. Não há um novo consenso, nem de outro lugar que não seja Washington.

Existe uma nova orientação no sentido de que cada país deve ter capacidade de identificar e hierarquizar seus principais problemas (Hausmann/Rodrik/Velasco). Isto significa uma agenda diferenciada no espaço e no tempo. Conseqüentemente, cada país deve traçar uma estratégia e implantar as soluções que julgue mais adequadas para o enfrentamento de suas questões.

As mudanças de paradigmas e conceitos também têm marcado o pensamento em torno da tributação e das finanças públicas no exterior, embora o Brasil esteja muito atrasado, ou mesmo ausente, na discussão que acontece nos fóruns internacionais.

A necessidade de convergência do tamanho da dívida e do déficit público já vem sendo questionada há anos na Europa, justamente por conta da criação da moeda única, o Euro. São várias as frentes de discussão em torno dos efeitos do Stability and Growth Pact (SGP): algumas se preocupam mais com o baixo dinamismo das economias, reclamando que a demanda governamental contribuiria para o desaquecimento e as políticas econômicas seriam demasiado contracionistas; outras debatem sobre os novos membros da comunidade, cujas necessidades de infra-estrutura seriam imensas diante da capacidade fiscal corrente (Buiter; Gali/Perotti, dentre muitos outros).

Até organismos multilaterais tiveram que reagir e opinar sobre os vínculos entre política fiscal e investimento público (FMI 2004a). Nada cederam no princípio de que a austeridade fiscal é indispensável para a estabilidade de preços, mas começam a fazer pequenas e pontuais concessões. Um exemplo próximo é o tratamento dispensado às empresas estatais produtivas e que obedecem a critérios de governança corporativa, que aceitaram e até defenderam que pudessem escapar dos controles e rigores impostos aos governos em geral.

Há uma evolução, ou distensão, no pensamento dominante dentre os organismos internacionais em matéria fiscal. Eles cada vez se preocupam mais com as baixas taxas de investimentos públicos prevalecentes nas economias menos desenvolvidas (Martner/Tromben). Alguns concentram mais as atenções nos investimentos estatais em programas de infra-estrutura, apontando este como um fator crucial para explicar o baixo dinamismo econômico dos países latinos (Easterly/Servén). Enquanto técnicos do Banco Mundial pesquisaram a abertura de espaço fiscal (fiscal space) para os investimentos nos orçamentos públicos (Calderón/Easterly/Servén), os do FMI procuraram identificar os incentivos (making room) para serem mais eficientes e eficazes (Hemming/Ter-Minassian).