Coyuntura

Apuntes de una larga y complicada relación

En junio de 2009, la Asamblea General de la OEA levantó la exclusión que pesaba sobre Cuba. El artículo sostiene que la decisión no se dio de un día para el otro, sino que fue resultado de un largo proceso de acercamiento entre la isla y América Latina, que se fue consolidando a medida que se modificaba el contexto de Guerra Fría que originó el apartamiento de Cuba. Sin embargo, el hecho de que la OEA le haya abierto sus puertas no implica que Cuba acepte volver: la buena inserción internacional de la isla, que mantiene relaciones con todos los países latinoamericanos y participa en varias instancias regionales, y la Carta Democrática del organismo, que exige a sus miembros un régimen de democracia participativa, dificultan un reingreso pleno, al menos en el futuro inmediato.

Apuntes de una larga y complicada relación

La tormentosa relación de la Revolución Cubana con América Latina y EEUU

Para entender la relación de la Revolución Cubana con la Organización de Estados Americanos (OEA) es necesario, antes que nada, recordar las características que tenía ese organismo en la década de 1960. La Carta de la OEA, suscrita en 1948, contiene un enunciado de principios democráticos, estipulaciones para la resolución pacífica de conflictos, de seguridad colectiva y para la promoción del desarrollo, y crea los órganos internos de autoridad para cumplir estas metas. La Carta define el régimen político de los Estados miembros como «democracia representativa» y en su artículo 9 contempla la posibilidad de suspensión del derecho de participación en las instancias de la organización en el caso de un golpe de Estado.

En tiempos de la Guerra Fría, el imaginario de una comunidad de naciones democráticas, pacíficas y empeñadas en la promoción del desarrollo, base de la Carta de la OEA, quedó supeditado a la Realpolitik. La influencia de Estados Unidos en la región se reflejó en la OEA, cuyos cursos de acción a menudo se guiaron por los intereses norteamericanos antes que por los principios fundacionales. Un ejemplo de ello fue la inacción del organismo ante la invasión a Guatemala de 1954, que provocó el derrocamiento de un gobierno constitucional, o el hecho de que durante muchos años –pese al artículo 9– se sucedieron golpes de Estado o derrocamientos violentos de gobiernos latinoamericanos sin que la OEA reaccionara.

El triunfo de la Revolución Cubana en enero de 1959 generó un problema nuevo en el hemisferio, en la medida que el movimiento liderado por Fidel Castro no se limitó a derrocar a la dictadura de Fulgencio Batista y restaurar la democracia representativa, sino que impulsó un proceso de profundas transformaciones políticas, económicas y sociales, a la vez que buscaba poner fin al dominio estadounidense sobre la isla. Dados los paradigmas de aquel entonces, estos cambios, que implicaban salir de la economía de mercado y del modelo político liberal, derivaban hacia el socialismo. Esa doble política –una revolución que rompía con el paradigma democrático-liberal y el cuestionamiento a la hegemonía norteamericana– era la misma que había conducido a la intervención de EEUU en Guatemala.

Era difícil evitar que esa controversia se desvinculara de las contradicciones de la Guerra Fría, pues la confrontación entre EEUU y la Unión Soviética dejaba poco espacio para posicionamientos intermedios. El Movimiento de Países No Alineados, aunque ya existía en 1959, aún no contaba con la fuerza que adquiriría tiempo después. Y, como había quedado claro en el caso guatemalteco, un gobierno que desafiaba en soledad la hegemonía estadounidense en el continente americano tenía pocas posibilidades de supervivencia.

En aquel momento, la mayoría de los gobiernos latinoamericanos era de orientación conservadora o carecía de espacios de autonomía en relación con EEUU. Por lo tanto, era difícil, si no imposible, evitar que se produjera un conflicto entre Cuba y sus vecinos. Si bien la lucha contra Batista había gozado de simpatía y apoyo general en la región, las medidas iniciales de Fidel Castro, tales como los fusilamientos de los responsables de los crímenes cometidos por la dictadura y el temprano apoyo a movimientos insurreccionales en diversos países, originaron fricciones entre la isla y los gobiernos de América Latina.

Las medidas de reforma social, tales como la reforma agraria y la reforma urbana, la estatización del sector empresarial y bancario, así como las confrontaciones con la Iglesia católica, en aquel entonces muy conservadora, contribuyeron a la reacción negativa de los gobiernos del continente. En cuanto a EEUU, lo que terminó de definir el conflicto fue la decisión de expropiar las empresas norteamericanas, que generó como contrapartida medidas de represalia económica, tales como el congelamiento de la cuota azucarera y el embargo comercial.

Para entender la realidad de aquellos años es imprescindible considerar el corrimiento de la Revolución hacia el imaginario marxista y el campo de los países socialistas. Ese movimiento provocó rompimientos importantes entre los propios revolucionarios, muchos de los cuales adherían a un modelo de restauración de la democracia representativa y de la economía de mercado. Para EEUU, ello concretó sus peores temores: la presencia del bloque soviético a 90 millas de sus costas.

¿El nuevo régimen cubano podría haber coexistido con EEUU y sus vecinos? No hay una respuesta clara. Por una parte, Washington no estaba dispuesto, en el marco de la lucha contra la Unión Soviética, a tolerar un debilitamiento de su hegemonía sobre su «patio trasero», ni las empresas norteamericanas a perder su control del mercado cubano. Y, por otra parte, la Revolución Cubana se mostraba, en su etapa inicial, con toda la dureza que adquieren este tipo de procesos. Si Cuba no tuvo otra opción que alinearse con la URSS para sobrevivir o si el giro al socialismo fue desde el inicio un objetivo de sus dirigentes es tema que aún se discute, aunque Fidel Castro posteriormente declaró claramente que adhería al marxismo-leninismo.

Pero para juzgar esa definición hay que situarse en la realidad de los años 60, en los que el imaginario marxista proyectaba sobre muchos pueblos su atractivo como proyecto de liberación social y económica, como una alternativa válida y deseable al modelo capitalista y a la hegemonía estadounidense. A la vez, el paradigma comunista, que se identificaba con la revolución violenta, era un anatema para la mayoría de los gobiernos latinoamericanos alineados con EEUU, muchos de ellos regidos por dictaduras y cuyas poblaciones padecían graves privaciones sociales, lo que hacía atractiva la idea de un cambio radical.

En cualquier caso, lo cierto es que el gobierno estadounidense ingresó tempranamente en un rumbo de confrontación total con la Revolución Cubana y desplegó diversos esfuerzos para provocar un cambio de régimen, que incluyeron la promoción del aislamiento diplomático, político y económico de la isla, el apoyo a movimientos armados contrarrevolucionarios que realizaron sabotajes y organizaron guerrillas y, finalmente, la invasión de Bahía de Cochinos, buscando repetir el proyecto que tan exitoso había resultado en Guatemala.

La Revolución Cubana y la OEA

Durante los meses posteriores al triunfo de la Revolución, Cuba mantuvo una relación positiva con otros gobiernos latinoamericanos, incluso con Venezuela. En general, la isla coincidió en la condena a las dictaduras de República Dominicana, Nicaragua, Paraguay y Haití, y hay que recordar que en la Declaración Democrática de Caracas de 1959 varias personalidades, encabezadas por el ex-presidente de Costa Rica José Figueres Ferrer, solicitaron la exclusión de la OEA de estos gobiernos de facto.Pero más tarde tuvieron lugar los intentos de invasión a Panamá, Nicaragua y República Dominicana (en dos oportunidades) desde territorio cubano, lo que hizo que esos países solicitaran la reunión del órgano de consulta de ministros de Relaciones Exteriores de la OEA invocando el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR). Este es el origen de la V Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, que se llevó a cabo en Santiago de Chile entre el 12 y el 18 de agosto de 1959. El encuentro no resolvió la cuestión de las invasiones, pero aprobó la Declaración de Santiago, que contiene una descripción del tipo de régimen político compatible con la Carta de la organización. Aunque ese texto se aprobó pensando en condenar a las dictaduras tradicionales, al reafirmar la primacía de la «democracia representativa» y el «principio de no intervención» la OEA comenzaba a tomar distancia del rumbo político que había seguido la Revolución en Cuba.

Después, en julio de 1960, Venezuela presentó una acusación ante el Consejo Permanente de la OEA contra la dictadura de Trujillo, tras un atentado contra el presidente Rómulo Betancourt, y solicitó la convocatoria a la VI Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, que se efectuó en San José, Costa Rica, entre el 16 y el 21 de agosto de 1960. Como las acusaciones de Venezuela fueron corroboradas, la OEA aplicó las medidas punitivas contempladas en el TIAR contra República Dominicana: la ruptura de las relaciones diplomáticas y la interrupción parcial de las relaciones económicas. En seguimiento a esa resolución, el gobierno de EEUU retiró a su embajador de Ciudad Trujillo y suspendió la importación de azúcar de ese país.

Para ese entonces, las relaciones entre Cuba y EEUU habían entrado en confrontación. La reforma agraria, que afectó los intereses de las empresas norteamericanas, así como el acercamiento de la Revolución al mundo socialista, que incluyó el restablecimiento de las relaciones diplomáticas con la URSS y posteriormente con las restantes naciones del bloque socialista, habían tensado el vínculo. Cuba comenzó a importar petróleo de la URSS. Como las refinerías de la isla, pertenecientes a las megaempresas Texaco, Esso y Shell, se negaron a refinarlo, fueron expropiadas. En represalia, EEUU congeló la cuota azucarera, a lo que La Habana respondió expropiando las restantes empresas norteamericanas.

Frente a esa situación, Cuba pidió una reunión del Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) para denunciar las acciones estadounidenses, y la URSS le ofreció su pleno respaldo. El Consejo de Seguridad, sin embargo, decidió que el contencioso correspondía a la instancia regional, la OEA. Con estos antecedentes se llevó a cabo en Costa Rica la VII Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, inmediatamente después de la VI, entre el 22 y el 29 de agosto. La convocatoria la solicitó Perú y el temario incluyó «el fortalecimiento de la solidaridad continental ante la amenaza de la intervención extracontinental» y «las tensiones internacionales existentes en la región del Caribe». El encuentro giró alrededor de los debates entre EEUU (que acusaba al gobierno de Fidel Castro de haberse situado en el campo de las potencias comunistas) y Cuba (que denunciaba la intervención norteamericana en su contra).

Todos los países –con excepción de México y Perú– coincidieron en considerar incompatibles con el sistema interamericano los vínculos con el bloque soviético. La declaración final, conocida como Declaración de San José de Costa Rica, incluía una concesión: no mencionaba a Cuba por su nombre. Sin embargo, sus siete puntos se pronunciaban en contra de «la intervención o amenaza de intervención de una potencia extracontinental en los asuntos americanos» y, más concretamente, condenaban «las pretensiones de las potencias chino-soviéticas de utilizar la situación política, económica o social de cualquier Estado americano, [ya que esto] es susceptible de quebrantar la unidad continental y de poner en peligro la paz y la seguridad del hemisferio».

El canciller cubano, Raúl Roa, se negó a firmar la declaración y se retiró de la reunión. Se hizo evidente que ya no era posible la interacción de Cuba en el seno de la OEA. En reacción a la reunión de San José, Fidel Castro, en un acto multitudinario en La Habana al que se denominó Asamblea General Nacional, sometió a aprobación la I Declaración de La Habana, que contiene la denuncia contra la política norteamericana hacia América Latina, la acusación a los gobiernos de la región que la respaldan, la denuncia de la situación social en el continente, la reafirmación de la alianza con el mundo socialista, la ruptura de relaciones con Taiwán y el inicio de los vínculos con China Popular, y la reafirmación de los principios de la democracia participativa en contraposición a la representativa.

En los meses posteriores, la tensión entre Cuba y EEUU (y varios países de América Latina) siguió empeorando. En abril de 1961 se produjo la fallida invasión de Bahía de Cochinos, organizada por el gobierno norteamericano y apoyada por Guatemala y Nicaragua, hecho ante el cual la OEA no mostró ninguna reacción. El 1 de mayo se proclamó en Cuba la «República Socialista». En noviembre, Colombia solicitó una reunión del órgano de consulta de la OEA invocando los artículos 6 a 11 del TIAR sobre «las amenazas a la paz y a la independencia política de los Estados americanos». Se llevó a cabo, así, la famosa VIII Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores para servir de Órgano de Consulta en aplicación del TIAR, realizada en Punta del Este, Uruguay, entre el 22 y el 31 de enero de 1962. Esta reunión estaba directamente orientada a debatir la cuestión de Cuba, en un contexto en el que EEUU estaba empeñado en promover el cambio de régimen político en la isla. Aunque los países participantes coincidieron en criticar el alineamiento cubano con el bloque socialista, se mostraron divididos en cuanto a las medidas a aplicar. Finalmente, por presión de Washington, se adoptó la posición más severa.

La resolución final, titulada «Ofensiva del comunismo en América», condena la «ofensiva subversiva de los gobiernos comunistas» y declara que los principios del comunismo «son incompatibles con los del sistema interamericano». Como resultado de estos planteos, se excluye a Cuba del sistema interamericano sobre la base de su «identificación con la ideología del marxismo-leninismo» y por aceptar la ayuda «de potencias comunistas extracontinentales». La resolución incorpora el curioso argumento de que Cuba «como consecuencia de sus actos se ha colocado voluntariamente fuera del sistema interamericano». También se adoptaron disposiciones para suspender la participación cubana en la Junta Interamericana de la Defensa e interrumpir el comercio y el tráfico de armas y municiones de los Estados miembros hacia la isla.

La declaración fue, por consiguiente, de «exclusión». En los hechos, la normativa jurídica de la OEA no permitía la expulsión de uno de sus miembros. Por esa razón, el organismo mantuvo posteriormente, durante algún tiempo, la ficción de que Cuba, aunque suspendida en el ejercicio de sus derechos, continuaba siendo miembro, lo que la forzaría a cumplir algunas obligaciones, tales como el régimen de derechos humanos. La OEA también buscó mantener una distinción, igualmente ficticia, entre la pertenencia del Estado cubano al organismo y la suspensión del gobierno revolucionario. El gobierno cubano, por su parte, se consideró expulsado y sin ninguna relación con la OEA.Sin embargo, la OEA continuó ocupándose de Cuba. La IX Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, realizada en Washington entre el 21 y el 22 de julio de 1964 por pedido de Caracas, examinó las acusaciones acerca del apoyo cubano a las guerrillas en Venezuela. En efecto, Cuba había proporcionado armas a las Fuerzas Armadas de Liberación Nacional (FALN) e incluso hubo voluntarios cubanos incorporados a esa fuerza insurgente. Durante las presidencias de Rómulo Betancourt y Raúl Leoni, Venezuela se había convertido en un duro adversario de la Revolución Cubana, con la que había roto relaciones diplomáticas en 1961, lo que explica el apoyo de la isla a los esfuerzos insurreccionales.

La Reunión de Consulta aceptó que «la República de Venezuela ha sido objeto de una serie de actos auspiciados y dirigidos por el gobierno de Cuba, encaminados abiertamente a subvertir sus instituciones y a derrocar al gobierno democrático de Venezuela por medio del terrorismo, sabotaje, asaltos y guerrillas». En consecuencia, resolvió aplicar los artículos 6 a 8 del TIAR, disponiendo la ruptura de relaciones diplomáticas y consulares y la interrupción del intercambio comercial y del transporte marítimo; incluso se llegó a amenazar con el «empleo de la fuerza armada». Cuba respondió con la Declaración de Santiago de Cuba del 26 de julio, por medio de la cual Fidel Castro señaló que «los países que se inmiscuyen en los asuntos internos de Cuba y promueven la contrarrevolución no tienen ningún derecho a quejarse de que nosotros ayudemos a la revolución de esos países».

Fue el punto más bajo de la relación de la Revolución Cubana con los gobiernos latinoamericanos, la mayoría de los cuales, con la excepción de México, apoyaban los esfuerzos norteamericanos por lograr un cambio de régimen en la isla, llegando incluso a aprobar, durante la crisis de los misiles de 1962, la «cuarentena» impuesta por el gobierno de John F. Kennedy. E incluso durante la XII Reunión de Consulta, realizada en Washington entre el 19 y el 24 de septiembre de 1967, se condenó a Cuba en ocasión de haberse llevado a cabo en La Habana la Conferencia Tricontinental de los Pueblos de África, Asia y América Latina, donde se fundó la Organización Latinoamericana de Solidaridad (OLAS), con el objetivo de coordinar las luchas de diversos movimientos de izquierda contra el capitalismo.

El largo proceso de reencuentro de Cuba con América Latina

La exclusión total de Cuba del sistema interamericano y el bloque formado en su contra comenzó a quebrarse a medida que, desde los 70, en diversos países del continente se producían cambios de régimen y surgían gobiernos de izquierda que ampliaban sus espacios de autonomía respecto a EEUU. El primero fue el gobierno de Juan Velasco Alvarado en Perú, que en 1972 solicitó una reunión del Consejo Permanente de la OEA para plantear el levantamiento de las sanciones a Cuba. Aunque la moción fue rechazada, Perú restableció relaciones diplomáticas con la isla, ejemplo que fue rápidamente seguido por Barbados, Jamaica, Trinidad y Tobago y, un año después, por Argentina y Panamá.

Esto tuvo sus repercusiones en la OEA. En 1974 se realizó la XV Reunión de Consulta en Quito, Ecuador, convocada por pedido de Colombia, Costa Rica y Venezuela, para discutir la revocación de las sanciones a Cuba, a fin de dejar en libertad a los países miembros de reanudar relaciones con la isla. Con la propuesta, se buscaba encauzar la tendencia de cada vez más países a reconocer a Cuba, e insertar estas decisiones dentro de los mecanismos de la OEA, de modo de salvar el prestigio de la institución. Sin embargo, los gobiernos que más fuertemente se oponían a la Revolución Cubana buscaban condicionar ese reconocimiento. Aunque en esta oportunidad no fue posible llegar a un consenso, poco después, durante la XVI Reunión de Consulta llevada a cabo en San José, se resolvió «dejar en libertad a los Estados partes del TIAR para que de acuerdo con la política e intereses nacionales de cada uno, normalicen o conduzcan sus relaciones con la República de Cuba al nivel y la forma en que cada Estado lo estime conveniente». En los años siguientes, los gobiernos latinoamericanos fueron paulatinamente reanudando los vínculos diplomáticos con la isla, proceso que se completó totalmente en 2009.

Un movimiento en el mismo sentido se desarrolló en el seno del Grupo de Río. Durante la primera Cumbre, realizada en Acapulco en 1987, varios jefes de Estado se refirieron a la necesidad de reincorporar a Cuba a la OEA. Posteriormente, durante la III Cumbre del Grupo, celebrada en Ica, Perú, en 1989, se incluyó en la declaración final un párrafo que pedía la incorporación de varios países americanos que no formaban parte de la OEA (como Belice, Canadá y Guayana) a ese organismo, incluida Cuba. En 1991, en la V Cumbre, realizada en Cartagena, se volvió a tratar el tema, esta vez mencionando expresamente a Cuba. Lo mismo sucedió durante la VIII Cumbre. Así, la intervención del poderoso Grupo de Río contribuyó a quebrar el aislamiento de Cuba y a fortalecer en la OEA la posición de los países que buscaban el reingreso de la isla. Sin embargo, los posicionamientos iniciales iban acompañados de una mención a los cambios deseados en el sistema político cubano. Finalmente, durante la XX Cumbre, realizada en República Dominicana en 2008, Cuba se incorporó al Grupo de Río.

En las reuniones de la OEA, la cuestión del reingreso de Cuba se siguió mencionando sin que se alcanzara un consenso, principalmente debido a la oposición de EEUU. Pero con la llegada de Barack Obama a la Presidencia, el consenso fue finalmente logrado: la XXIX Asamblea General de la OEA, realizada en San Pedro Sula, Honduras, entre el 2 y el 3 de junio de 2009, finalmente aceptó la reincorporación de Cuba. Allí se aprobó una resolución, más bien lacónica, que dejó sin efecto la medida que había excluido al gobierno de Cuba, y se abrió la puerta para un diálogo sobre su participación «de conformidad con las prácticas, los propósitos y principios de la OEA».

Tuvieron que pasar 47 años desde que la OEA decidió excluir a Cuba hasta que se revirtió esa posición. En ese largo lapso, la Guerra Fría, que había sido el escenario de la suspensión, había concluido, así como la mayoría de las guerras internas en América Latina. Cuba desactivó el apoyo que en el pasado había prestado a los movimientos insurgentes, la democracia representativa se extendió por la región y, finalmente, desde fines de los 90, la izquierda asumió el poder en un conjunto de países. Hoy, a diferencia de la posición mayoritariamente anticomunista y anticubana de los 60, predomina en América Latina un clima que va de la tolerancia hasta el apoyo decidido a Cuba. Al mismo tiempo, los márgenes de autonomía respecto a la política de EEUU se han ampliado y no tienen comparación con los del siglo pasado.

En este largo camino, merece un párrafo aparte la posición de los gobiernos de América Central. Durante los primeros años de la Revolución Cubana, la mayoría de los gobiernos centroamericanos compartían una tendencia autoritaria y seguían estrechamente los lineamientos de EEUU. Por eso, los gobiernos de América Central se contaron entre los que de forma más activa actuaron en contra de Cuba y apoyaron las sanciones que llevaron a su exclusión de la OEA. Esta tendencia –aunque hubo algunas pocas excepciones, como el gobierno de Omar Torrijos en Panamá– se agudizó durante la crisis centroamericana de los 80, con el apoyo cubano a la revolución nicaragüense y a los movimientos insurgentes de El Salvador, Guatemala y Honduras.

A partir de Contadora y Esquipulas, con los procesos de pacificación y democratización de la subregión y la conclusión negociada de las guerras internas, la animadversión hacia Cuba disminuyó. Y hasta algunos gobiernos conservadores concluyeron que el comercio y la cooperación eran razones más poderosas que las ideológicas para definir las relaciones con la isla, como por ejemplo hizo Guatemala al reanudar los vínculos diplomáticos en 1998. Sin embargo, América Central, como un bloque, fue la subregión latinoamericana que más lentamente recompuso las relaciones con Cuba. De hecho, dos países centroamericanos –Costa Rica y El Salvador– fueron los últimos en intercambiar embajadores con La Habana.

Conclusiones

La decisión de la OEA de revertir la exclusión de Cuba tiene un importante efecto político y pone fin a un contencioso hoy totalmente obsoleto, que si se ha mantenido tanto tiempo ha sido solo como un reflejo del vínculo de la isla con EEUU y no como expresión de una problemática regional. Sin embargo, su efecto práctico es menor, porque Cuba no ha manifestado su voluntad de gestionar su reingreso al organismo. Más bien ha expresado que no lo hará. Ello obedece principalmente al hecho de que la organización regional presupone para sus miembros un tipo de régimen político de democracia representativa, tal como está detallado en la Carta Democrática, que no coincide con las características del gobierno cubano.

Pese a ello, Cuba ha logrado una inserción satisfactoria en el sistema internacional, tiene relaciones con todos los países de la región, participa en el Grupo de Río, la Cumbre Iberoamericana, la Asociación de Estados del Caribe, la Alianza Bolivariana de las Américas (ALBA) y el Movimiento de Países No Alineados, y no parece necesitar a la OEA. Ese reingreso podría darse, entonces, a partir de una reforma profunda en el régimen político cubano, pero esa situación no parece posible en el futuro inmediato.