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A integração no espaço sul-americano. A Unasul e o Mercosul podem se complementar?

O espaço sul-americano constitui um subsistema internacional diferenciado. Hoje, a região se encontra cada vez mais interconectada, apresenta diversidades marcantes e atravessa um processo de mudança. Neste contexto, a questão da governabilidade adquire importância especial. O Mercosul e a Unasul são as iniciativas institucionais da maior relevância no momento de conferir institucionalidade ao espaço sul-americano. Em ambas, o Brasil desempenha um papel fundamental. O artigo sustenta que, embora existam inúmeros problemas, os dois processos podem se complementar a fim de contribuir para um entorno de paz e estabilidade política na região.

A integração no espaço sul-americano. A Unasul e o Mercosul podem se complementar?

América do Sul como um espaço regional diferenciado

A América do Sul apresenta características de um subsistema político internacional diferenciado. São características muito ligadas à geografia, à vizinhança e à história. Hoje, elas também se relacionam com recursos compartilhados e com a proximidade de seus mercados. Essas características resultam em uma agenda de questões dominantes – políticas, econômicas e sociais – que refletem problemas e oportunidades comuns, e que muitas vezes demandam respostas coletivas.

Na realidade, a idéia de um espaço sul-americano diferenciado tem raízes históricas profundas. Como já foi ressaltado, é um espaço diferenciado por motivos geográficos, que por sua vez potencializam a conexão das respectivas agendas nacionais. Os efeitos de contágio do que ocorre em qualquer país sobre os demais costumam ser intensos. Isso não significa que seja um espaço regional separado, nem contraposto, a outros, nos quais os países sul-americanos se inserem em suas relações externas, como o latino-americano e o hemisférico. Tampouco implica que não existam diferenças dentro do próprio espaço sul-americano. Por exemplo, entre a sua vertente andina e a atlântica, ou entre a do Norte, que tende a se inserir no Caribe e que está mais vinculada economicamente com os Estados Unidos, e a do Sul, com uma tradição de vinculação européia.

A América do Sul constitui um espaço regional que, além de diferenciado, apresenta limites difusos, já que em muitas questões não pode ser distinguido do espaço mais amplo da América Latina e do Caribe. Esses limites difusos explicam o papel protagônico que em muitos casos o México desempenha em questões relacionadas com desenvolvimentos políticos na América do Sul.

Acontecimentos recentes revelaram a importância que esse entorno regional tem para os países sul-americanos – inclusive em sua dimensão latino-americana mais ampla –, especialmente quando devem ser encarados alguns problemas complexos de suas respectivas agendas políticas. Essa relevância se refletiu na Cúpula do Grupo do Rio em Santo Domingo, em março de 2008, e nos fatos que a precederam. Por se tratar do Grupo do Rio, o episódio teve uma dimensão latino-americana que incluiu um protagonismo significativo do México. Tal reunião contribuiu para desmantelar uma rota de colisão que, por seu alto grau de complexidade e confusão, poderia, naquele momento, ter fugido ao controle de seus principais protagonistas: Colômbia, Equador, Venezuela e, em certa medida, Nicarágua.

Com seus resultados em Santo Domingo, o Grupo do Rio conseguiu se reencontrar com sua função original. Esta era, precisamente, exercer uma mediação coletiva para dirimir e, dentro do possível, solucionar conflitos que envolvem um conjunto de países da região, e que ao mesmo tempo podem produzir um efeito-derrame sobre o resto. Como derivação do Grupo de Contadora, o prestígio do Grupo do Rio é explicado por seu papel relevante na abordagem, e depois na solução, da violência que dominou a região centro-americana durante os anos 1980.

A relevância do espaço sul-americano se refletiu na cúpula extraordinária da União de Nações Sul-Americanas (Unasul), convocada em Santiago em setembro de 2008 a fim de analisar e contribuir para enfrentar os conflitos internos que têm ameaçado a democracia na Bolívia e, inclusive, a unidade interna do país. Embora seja muito cedo, no momento de escrever este artigo, para avaliar os efeitos que a mencionada reunião terá no desenvolvimento futuro do processo político boliviano, o certo é que a Declaração do Palácio de la Moneda permitiu a reflexão sobre a capacidade e a vontade política dos países sul-americanos de realizar contribuições concretas para a solução de problemas que podem alterar a paz e a estabilidade na região.

A mensagem da cúpula de Santiago e de sua declaração foi muito clara no sentido de que os problemas da democracia, em um país do espaço sul-americano, dizem respeito a todos os demais. Isto os mobiliza para a introdução de pautas de racionalidade que neutralizem eventuais propensões a soluções violentas. Além disso, os países sul-americanos conseguiram transmitir ao resto do mundo, com fatos, a idéia de que estão preparados e dispostos a assumir suas responsabilidades coletivas dentro da região.

O desenlace produzido nas duas reuniões foi, em grande medida, resultado de uma diplomacia – às vezes silenciosa, outras nem tanto – de alto nível, realizada antes e durante a cúpula mencionada por aqueles países com capacidade de incidir sobre a evolução política da região. Neste sentido, a Unasul poderia constituir um âmbito funcional para o exercício de uma liderança coletiva na região – o que, por si só, já justificaria sua existência e seu fortalecimento.

A institucionalização do espaço geográfico sul-americano

Sem voltar demais na história, nas primeiras décadas do século XX já havia iniciativas destinadas a impulsionar a institucionalização do espaço geográfico regional. Em geral, foram iniciativas que promoviam uma idéia denominada «União Sul-Americana». Naquela época, a visão estava especialmente concentrada no sul da região. Inclusive as propostas que levaram à constituição da Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC) se referiam aos países do sul americano, em geral identificados com os do «Cone Sul», que em sua versão mais ampla incluía a Bolívia e o Peru.

Em certa medida, a ALALC foi o resultado da visão política do presidente argentino Arturo Frondizi, junto com outros líderes da região. O interesse do México em participar mostra que, finalmente, a organização criada pelo Tratado de Montevidéu de 1960, assim como o processo de integração comercial desenvolvido em seu âmbito, teve um alcance latino-americano. O mesmo ocorreu, certamente, com sua posterior transformação em Associação Latino-Americana de Integração (ALADI) através da assinatura do Tratado de Montevidéu de 1980, em cuja elaboração o México teve um papel de destaque (a principal reunião negociadora foi realizada em Acapulco, marcada por forte liderança mexicana).