Los países en desarrollo ricos en recursos se enfrentan a múltiples desafíos. Las actividades de extracción ofrecen importantes y rápidos beneficios que –si se utilizan correctamente– pueden ser un trampolín para el desarrollo económico. Sin embargo, al mismo tiempo, las suculentas ganancias obtenidas con las materias primas suelen generar escenarios marcados por la corrupción, la búsqueda de réditos inmediatos y la mala administración económica, y pueden desencadenar conflictos internos. Ante una deficiente gestión gubernamental y la falta de institucionalidad, la bendición de las materias primas pronto puede transformarse en una maldición. En muchos casos, las arcas públicas solo reciben una mínima parte de la potencial recaudación impositiva. Por lo general, quedan relegados los temas vinculados a la protección del medio ambiente y los recursos, así como los aspectos sociales y las inversiones necesarias en educación, salud e infraestructura. Dentro de ese marco, los ingresos provenientes de la extracción de materias primas benefician a unos pocos.
En efecto, muchos de los países en desarrollo caracterizados por su riqueza de recursos se encuentran en los últimos lugares del Índice de Desarrollo Humano (IDH) de las Naciones Unidas y del Índice de Percepción de Corrupción elaborado por la organización Transparencia Internacional. Gran parte de ellos sufren el mal funcionamiento de sus instituciones, exhiben un estado generalizado de corrupción y pobreza, y están expuestos a violentos conflictos, tal como ocurre en la República Democrática del Congo, Sudán o Angola. Estas tendencias podrían agudizarse aún más, habida cuenta de la creciente demanda mundial de determinados minerales y metales, sobre todo los destinados a productos de alta tecnología.
¿Qué pueden hacer quienes viven en los países ricos en materias primas para obtener un mayor provecho de esos recursos? La clave del éxito es la buena gobernanza. Los modelos como el de Chile muestran que es esencial contar con una adecuada acción gubernamental y administrativa para lograr una gestión eficiente de los recursos y, de ese modo, promover el desarrollo socioeconómico de un país. Esto incluye una buena política presupuestaria, el manejo responsable de los ingresos fiscales y la implementación de medidas contra la corrupción.
La transparencia en el flujo de pagos es un instrumento clave para frenar la corrupción y aumentar la recaudación fiscal. Hasta ahora, la propuesta más amplia en ese sentido surgió en 2003 a través de la Iniciativa de Transparencia en la Industria Extractiva (EITI, por sus siglas en inglés). Su objetivo consiste en combatir la corrupción y promover la buena gobernanza. Se basa en un esquema de contabilidad por partida doble: por un lado, las empresas del sector deben informar acerca de los pagos efectuados a los gobiernos de los países en cuestión (impuestos, regalías, etc.); por el otro, las autoridades nacionales deben comunicar públicamente cuánto ha sido el dinero recibido. Las diferencias entre los informes dejan entrever una posible presencia de «cajas paralelas» y –al menos teóricamente– son sometidas a una auditoría llevada a cabo por expertos independientes. Sin embargo, el carácter no vinculante de esta iniciativa constituye un claro déficit. Existen escasos mecanismos de sanción, que esencialmente se basan en la mera «denuncia pública» para revelar las faltas cometidas por los Estados o empresas.
Precisamente aquí se inserta la iniciativa propuesta por la Comisión de la UE que obliga a las empresas del sector a publicar los pagos efectuados a los organismos estatales, pero lo hace de un modo jurídicamente vinculante y prevé la aplicación de sanciones. Así, la población de los países ricos en recursos podría saber cuál es la cantidad de dinero percibida por su gobierno en concepto de operaciones con materias primas1.
Con su proyecto, la Comisión de la UE siguió el modelo de Estados Unidos, que en la Sección 1504 de la Ley Dodd-Frank de Reforma de Wall Street y Protección al Consumidor de 2010 reforzaba la obligación de publicar la información, como está previsto en la declaración de la Cumbre del G-8 celebrada en mayo de 2011 en Deauville, en la que los Estados miembros se comprometían «a crear leyes y reglamentos sobre la transparencia, o a promover reglas de carácter voluntario, que instauren una obligación o una incitación para las empresas petroleras, de gas y mineras a dar cuenta de los pagos efectuados en beneficio de cada Estado»2.
Negociaciones difíciles
La iniciativa de transparencia de la UE forma parte de un paquete de medidas presentado por la Comisión a fines de octubre de 2011 y dirigido a promover un accionar responsable de las empresas. Contiene una doble propuesta para adaptar la Directiva 2004/109/CE sobre requisitos de transparencia para las empresas que cotizan en bolsa (COM[2011]683)3 y las Directivas 78/660/CEE (cuentas anuales de determinadas formas de sociedad) y 83/349/CEE (cuentas consolidadas) (COM[2011]684)4. Ambos proyectos de directiva se encuentran ahora bajo la órbita del Consejo de la UE y el Parlamento Europeo (PE), que deben decidir de manera conjunta acerca de su aplicación siguiendo el procedimiento legislativo ordinario conforme al artículo 294 del Tratado de Funcionamiento de la UE. Sin embargo, hasta el momento los órganos mencionados no han logrado arribar a una posición común, necesaria para que se aprueben las directivas. Mientras el Consejo desea configurar algunos puntos esenciales de los proyectos con un espíritu más favorable a la actividad empresarial, el PE busca aumentar claramente las obligaciones en materia de suministro de información.
La propuesta de la Comisión
Los proyectos de directiva obligan a las grandes empresas y a las que cotizan en bolsa a publicar los datos sobre pagos efectuados a organismos estatales. La iniciativa, orientada a transparentar la explotación económica (exploración, desarrollo y extracción) de recursos naturales tales como petróleo, gas, minerales y madera, comprende las operaciones realizadas dentro y fuera de la UE. El marco regulatorio no afecta los desembolsos destinados a la elaboración y comercialización de materias primas.
Las pequeñas y medianas empresas (PyMEs) que no cotizan en bolsa están exceptuadas de esta obligación de suministrar información. De acuerdo con lo establecido por la Comisión, se considera que una compañía es grande si cumple dos de los tres criterios siguientes: volumen anual de negocios neto de al menos 40 millones de euros; total del balance de al menos 20 millones de euros; al menos 250 empleados durante el ejercicio.
La propuesta indica que el informe se hará público a más tardar seis meses después de que finalice cada ejercicio, y que se mantendrá a disposición durante al menos cinco años. Los tipos de pagos sujetos a la obligación de transparencia son: derechos sobre la producción; impuestos sobre beneficios; cánones; dividendos; primas de prospección inicial, descubrimiento y producción; licencias, alquileres, derechos de acceso y otras contraprestaciones por licencias o concesiones; y otras prestaciones directas a la administración pública en cuestión.
La Comisión exige que se especifiquen los siguientes datos: a) el importe total de los pagos realizados a cada administración pública durante el ejercicio, incluidos los efectuados en especie; b) el importe total, desglosado por tipo de pago, de los pagos realizados a cada administración pública durante el ejercicio, incluidos los efectuados en especie; c) cuando los pagos hayan sido atribuidos a un proyecto específico, el importe, desglosado por tipo de pago, de los pagos realizados para cada proyecto durante el ejercicio, incluidos los efectuados en especie, así como el importe total de los pagos para cada proyecto. Dentro de este contexto, la «administración pública» es definida como «cualquier autoridad nacional, regional o local de un Estado miembro o de un tercer país». La propuesta no establece un umbral numérico absoluto a partir del cual se deben hacer públicos los pagos; solo señala que existirá la obligación de notificar «cuando el importe sea significativo para la administración receptora». La Comisión de la UE se refiere entonces básicamente al significado de los pagos para el gobierno receptor, y no al balance de la empresa que efectúa el desembolso.
La propuesta de la Comisión se caracteriza especialmente por el desglose exigido, que debe realizarse «país por país» y «proyecto por proyecto». Otra particularidad radica en que el esquema sugerido se aplica no solo al dinero que reciben las administraciones nacionales, sino también al que perciben las autoridades locales. En este punto, la iniciativa de la Comisión resulta aún más ambiciosa que la Sección 1504 de la Ley Dodd-Frank, que contempla únicamente los pagos destinados al gobierno federal. Por último, cabe señalar que los Estados miembros de la UE pueden imponer sanciones contra las empresas que violan la directiva, aunque no están forzados a hacerlo. La obligación de publicar la información no rige cuando el cumplimiento de la norma supone vulnerar la legislación penal del país en cuestión.
Consejo versus Parlamento
Por cierto, las propuestas de la Comisión fueron más allá de lo deseado por algunos Estados miembros de la UE, entre ellos Alemania y Gran Bretaña, que consideraron especialmente problemática la obligación de suministrar «información proyecto por proyecto». Según un documento elaborado a fines de junio, el Consejo buscará amortiguar el efecto en las próximas negociaciones con el PE e insistirá para que solo haya que presentar los proyectos en una lista separada. Lo que rechaza, en cambio, es la consignación específica de cada desembolso. El umbral propuesto por el Consejo para convertir en obligatoria la publicación de pagos individuales es de 500.000 euros5. A modo comparativo, cabe destacar que el Mercado de Inversiones Alternativas (AIM, por sus siglas en inglés) de la Bolsa de Londres obliga a suministrar la información a partir de un valor situado en torno de los 15.000 dólares estadounidenses.
¿Por qué intenta el Consejo atenuar la obligación en materia de suministro de información? En primer lugar, hay razones económicas: las empresas se niegan a asumir los altos costos que supondría la implementación de la directiva. Una segunda objeción, más importante aún, apunta a que la publicación de una información tan sensible podría ocasionar desventajas competitivas frente a otras empresas, por ejemplo las de China, que no deben cumplir el mismo requisito. De acuerdo con lo que sostienen las industrias del sector, si la indicación de los pagos se realizara de forma desglosada en función de cada proyecto específico, la competencia podría observar las estrategias empresariales y entrar en escena con ofertas favorables. La confederación empresarial Businesseurope, por ejemplo, sugiere aplicar un esquema de informes por países, similar al sistema de la EITI, que obliga a notificar los pagos efectuados al gobierno central pero permite omitir los recibidos por administraciones locales más pequeñas; en lo que respecta a la publicación sobre la base de cada proyecto, la organización rechaza de plano la propuesta6. Algunas compañías, como Royal Dutch Shell y ExxonMobil, también hicieron referencia a determinados conflictos en los que se vieron involucradas porque las legislaciones nacionales (por ejemplo, en Qatar y China) prohibían dar a conocer la información solicitada.
El PE no compartía esta preocupación. Dentro de su seno, la responsabilidad recae en la Comisión de Asuntos Jurídicos (JURI), que elabora la posición del Parlamento para que luego se someta a votación en pleno y se envíe al Consejo. Al realizar esta tarea, debe tener en cuenta las posturas de los órganos asociados/competentes, entre otros la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios (ECON) y la Comisión de Desarrollo (DEVE). En marzo de 2012, JURI presentó y transmitió a los restantes órganos una primera versión propia relativa a cada una de las dos propuestas de directiva de la Comisión Europea. En el Parlamento también circulaban otras propuestas, que iban mucho más allá de lo ambicionado inicialmente y sugerían extender a todos los sectores las obligaciones en materia de suministro de información. Estas ideas ya fueron desechadas. La JURI sometió a voto la propuesta en septiembre de 2012. Mientras la Comisión Europea no había establecido ningún umbral y el Consejo había fijado un valor de 500.000 euros, la JURI resolvió que a partir de 80.000 euros se debería publicar la información específica referida a países y proyectos; asimismo, simplificó la normativa para conceder facilidades a las PyMEs. Las reglas están previstas para la explotación de petróleo, gas y minerales, así como para el sector forestal.
Hoja de ruta prevista
La complicada búsqueda de acuerdos impide saber con certeza cuándo se aprobarán los proyectos de directiva. Hoy ni siquiera los expertos se atreven a hacer demasiados pronósticos, ya que las propuestas de la JURI debían ser ratificadas en noviembre de 2012 por el pleno del PE, para luego ser derivadas al Consejo y a la Comisión Europea como posición de ese Parlamento, lo que finalmente no ocurrió.
Pero también hay buenas noticias: todo indica que se acortará significativamente el molesto ping-pong entre el Consejo y el Parlamento, previsto en el procedimiento legislativo ordinario con una extensión de hasta tres lecturas (incluida la convocatoria del Comité de Conciliación). El Consejo, el Parlamento y la Comisión Europea negocian ahora en el denominado «diálogo tripartito», un procedimiento informal de uso habitual dentro de la UE en el que se buscan acuerdos antes de votar en el PE. En caso de lograrse un consenso sobre las modificaciones de los proyectos, su aprobación en el Parlamento y luego en el Consejo sería un mero formalismo. En la actualidad, existen buenas perspectivas de alcanzar un acuerdo: según las declaraciones, los partidos ya coinciden en puntos controvertidos y esenciales –como la «información proyecto por proyecto» o el umbral correspondiente a los pagos– y respaldan la posición más dura del PE. De acuerdo con fuentes internas, solo resta dirimir la cuestión en torno de la excepción para las empresas que estarían violando las leyes en el país extractivo.
Mejorar las propuestas de la Comisión, en lugar de suavizarlas
Si fracasara la iniciativa, la UE perdería la gran oportunidad de avanzar hacia la ansiada transparencia en el sector de las materias primas. A la hora de buscar un acuerdo equilibrado, el Consejo y el Parlamento deben tener en cuenta los siguientes puntos: Mantener la obligación en materia de información. En lugar de suavizar la propuesta de la Comisión Europea, el Consejo debería reafirmar la obligación de publicar los pagos sobre la base de cada proyecto realizado en el sector de las materias primas. Solo así las poblaciones locales podrán exigir a sus respectivos gobiernos que rindan cuentas y efectúen inversiones en infraestructura, educación y salud. El requisito de información pública no significaría una sobrecarga excesiva para las empresas europeas. Según los cálculos de la Comisión de la UE, los costos serían bastante reducidos: el primer año, las 616 compañías afectadas deberían desembolsar en total unos 1.100 millones de euros, cifra que luego descendería a alrededor de 297 millones anuales. El temor de las empresas europeas a sufrir desventajas competitivas también parece exagerado. Por un lado, la directiva de la UE no exige publicar datos sensibles. Por el otro, su campo de acción se sumaría al de la Sección 1504 de la Ley Dodd-Frank para conformar dos espacios económicos amplios con estas características. Las grandes compañías del sector pertenecientes a terceros países, como Sinopec, PetroChina o Petrobras (que cotizan en Wall Street o en la Bolsa de Londres), quedarían entonces sujetas a las obligaciones europeas o estadounidenses en materia de suministro de información. Además, hay otras plazas financieras importantes (por ejemplo, la Bolsa de Hong Kong) donde ya se han establecido reglas similares de transparencia. A largo plazo, se podría desarrollar una normativa legal global con estas directivas como modelo. Asimismo, sería útil analizar el efecto de las disposiciones en un futuro cercano –dos o tres años después de su implementación– para prestar atención a las preocupaciones expresadas por las empresas.
No extender a todos los pagos y empresas el esquema basado en proyectos. Aunque la máxima transparencia representa algo deseable, también es cierto que el Parlamento no busca que todos los sectores estén obligados a publicar la información. Debido a la gran resistencia de los Estados miembros, una modificación tan ambiciosa de las propuestas de directiva significaría el fracaso seguro de la iniciativa.
Considerar los pagos significativos. El Consejo debe aceptar el umbral de 80.000 euros propuesto por el Parlamento. De lo contrario, no quedarían abarcados de modo suficiente algunos pagos claramente significativos para las administraciones receptoras o las autoridades regionales y locales. Cubrir las actividades pertinentes. Al igual que su homóloga estadounidense, la iniciativa de la UE debe incluir no solo la exploración, el desarrollo y la extracción, sino también los pagos significativos relacionados con el procesamiento y la exportación de petróleo, gas y minerales.
Definir los conceptos con mayor precisión. La UE no debe dejar bajo ninguna circunstancia que la interpretación de conceptos como «proyecto» quede en manos de las empresas. En la práctica, eso implicaría una clasificación totalmente dispar y la notificación de diversos tipos de pagos. Los datos recogidos no permitirían realizar la comparación entre empresas, proyectos y países, lo que reduciría claramente el beneficio. La definición debe apuntar, sobre todo, a lograr una asignación inequívoca de cada uno de los pagos.
Fijar amplias excepciones para las PyMEs. Como prevén todas las propuestas, las PyMEs deben estar exentas de las estrictas obligaciones en materia de suministro de información. Esto no disminuye la fuerza de la iniciativa, ya que en gran medida son las grandes empresas las que actúan internacionalmente en el sector de las materias primas.
Limitar las excepciones generales. La iniciativa de la UE prevé una excepción para el caso en que la publicación de la información exigida entre en conflicto con la legislación penal de un país. Según un estudio sobre la Sección 1504 de la Ley Dodd-Frank realizado por el instituto Revenue Watch y la Universidad de Columbia, esta excepción no solo es innecesaria (porque en la práctica, hasta ahora, ningún país prohíbe publicar la información demandada), sino que además invita a los gobiernos a crear nuevas leyes para restringir la aparición de los datos. Por lo tanto, sería conveniente eliminar las normas de excepción o definirlas de manera estricta.
Compatibilizar la iniciativa de la UE con la Sección 1504. Es necesario ajustar las normas y los sistemas de elaboración de informes en EEUU y Europa para evitar que ambas iniciativas se superpongan demasiado o incluso resulten contradictorias. De este modo, no solo aumentaría el alcance de las disposiciones, sino que además las empresas se ahorrarían el alto costo de la doble imposición. Por lo tanto, la Comisión de ValoreS de EEUU (SEC, por sus siglas en inglés, responsable de supervisar las operaciones de las bolsas de valores en EEUU) debe trabajar más estrechamente con el Parlamento y el Consejo de la UE para configurar leyes adecuadas de transparencia. Cabe también destacar lo siguiente: solo si los dos gigantes actúan de forma conjunta en los mercados internacionales, podrán ejercer la influencia necesaria para lograr que otros países (por ejemplo, China) avancen hacia una mayor transparencia en el sector de las materias primas. Asegurar la compatibilidad con la EITI. Aun cuando la EITI es voluntaria y prevé básicamente una mera «denuncia pública» de quienes violan las reglas, hay un aspecto importante en el que va más allá que la iniciativa de la UE: los gobiernos de los países receptores deben notificar los pagos percibidos. La comparación entre el dinero desembolsado y el recibido garantiza la transparencia necesaria para luchar eficazmente contra la corrupción. De ese modo, la nueva iniciativa no reemplaza la EITI, sino que la complementa. Es por ello que, al evaluar las obligaciones en materia de suministro de información, se debe asegurar una buena compatibilidad de sus aspectos centrales (por ejemplo, límites para la notificación de los pagos y excepciones).
Apoyar a los países dotados de materias primas. La mayor información sobre el flujo de pagos no logrará generar de manera automática una gobernanza más responsable. Lo que necesitan prioritariamente los países en desarrollo con riqueza de recursos es un apoyo técnico en las áreas de finanzas públicas y gestión de materias primas. Por lo tanto, hay importantes tareas por hacer en lo que respecta a la cooperación para el desarrollo. Los datos deben ser preparados, interpretados y contextualizados en función de los usuarios, y deben ser puestos a disposición de la población (también en el nivel local). Dentro de este marco, los gobiernos requerirán ayuda para establecer los sistemas electrónicos de registro. Además, se debe ofrecer apoyo a la población (al igual que con la EITI) para que exprese sus intereses y haga oír su voz en los procesos políticos de toma de decisiones. Otro aspecto a mejorar es el monitoreo entre las autoridades nacionales, así como entre las administraciones estaduales, provinciales o locales.
Un primer paso importante
Las opiniones críticas a la iniciativa de la UE insisten en que el beneficio incierto no justifica los costos económicos. Desde su punto de vista, aunque se implementaran exitosamente todos los aspectos mencionados, la falta de voluntad política de los países extractivos haría fracasar la regulación. Se trata de una visión muy limitada, que suele omitir un valor potencial de la transparencia en el sector de las materias primas: los accionistas, inversores y consumidores situados en los países de origen de las compañías multinacionales podrían saber mejor que nunca en qué países y bajo qué condiciones se gana el dinero.
En el pasado, por lo general, la presencia de malos gobiernos en los países extractivos no impedía que las empresas realizaran normalmente sus inversiones. Pero tal vez haya un cambio en el futuro si se fortalece la postura existente en las sociedades de las naciones industrializadas y se prefiere evitar esos destinos. En definitiva, la transparencia traería más beneficios que perjuicios a las empresas europeas en el mediano plazo. En algunos países en desarrollo con riqueza de recursos, aumenta –lenta pero constantemente– la presión hacia los gobiernos para que los enormes fondos obtenidos a partir de las materias primas lleguen en mayor medida a la población. Dentro de este contexto, una mejor imagen podría representar una ventaja competitiva no solo para los inversores y consumidores, sino también al momento de adjudicar las licencias de explotación. Si mejora el desarrollo económico y social en las regiones extractivas, las empresas del sector serán las primeras en aprovechar las condiciones más estables para la inversión. La extracción de materias primas puede ayudar a reducir la pobreza y a mantener el centro tecnológico europeo. Pero sin transparencia, eso no será posible.
