Tema central

Venezuela 1999-2007

En sus primeros años de gobierno, Hugo Chávez desplegó una política social basada en programas focalizados, de corte asistencialista y en un marco signado por fuertes tensiones políticas e importantes restricciones económicas. Desde 2003, sin embargo, el aumento acelerado de la renta de origen petrolero permitió desarrollar nuevos programas de mayor amplitud –las misiones– e implementados mediante mecanismos extrainstitucionales. Uno de los objetivos del gobierno es articular esta nueva política social con los esfuerzos por consolidar una «economía social» basada en nuevas formas de organización empresarial, como las cooperativas y las empresas de producción social. Este sería el esqueleto de un nuevo modelo de desarrollo. El artículo argumenta que, más allá de su legítimo propósito de dar respuestas al problema de la exclusión, el modelo luce vulnerable, atado cada vez más al Estado patrimonialista petrolero y sin que se perciba ningún cambio significativo en la esencia rentística que caracteriza la economía venezolana.

Venezuela 1999-2007

Introducción

La economía venezolana es conocida por su alta dependencia de un recurso exportable cuya estructura de propiedad genera una presencia dominante del Estado. Una creciente evidencia empírica, iniciada por los trabajos de Jeffrey Sachs y Andrew Warner (1995 y 2001), ha demostrado que, desde los 70, los modelos de este tipo suelen presentar un desempeño deficiente en materia de crecimiento, pobreza y desigualdad. El caso venezolano coincide con estos hallazgos empíricos. Desde mediados de la década de 1970 hasta principios del nuevo siglo, el país registró el mayor retroceso socioeconómico del subcontinente. En ese periodo, el ingreso per cápita disminuyó 22,5% y la pobreza aumentó 24%. Más aún, Venezuela, que en los 70 estaba lejos del grupo de sociedades más desiguales del subcontinente, registraba a finales de los 90 niveles de desigualdad similares a los del resto de los países latinoamericanos.

Estas circunstancias explican en buena medida el giro político ocurrido en 1998, cuando, avalado por un enorme impulso mayoritario, Hugo Chávez llegó a la Presidencia. En esta perspectiva, Chávez fue elegido con la expectativa de dejar atrás la condición de Venezuela de país petrolero fracasado. Frente a ese desafío, el discurso, así como la gestión pública, especialmente de la política económica y social, evidencian un sesgo marcadamente progresista. Desde sus inicios en el gobierno, Chávez ha intentado marcar distancia con el neoliberalismo imperante en Venezuela desde fines de los 80 y ha levantado casi permanentemente las banderas de un proyecto alternativo que se hace llamar de raíces «bolivarianas».

El aspecto más visible de este proyecto no es la política macroeconómica, sino la política social y de desarrollo hacia los sectores productivos. Es ahí donde el proyecto bolivariano ha llamado más la atención de los analistas, sin que ello signifique que efectivamente existe una comprensión cabal o un entendimiento claro acerca de las restricciones, los giros y las motivaciones que se encuentran detrás de estas políticas, así como tampoco un escrutinio definitivo, o al menos más o menos objetivo, sobre sus resultados.

El presente texto intenta una contribución en este sentido. Para ello será necesario distinguir dos periodos durante la presencia de Chávez: uno marcado por los problemas económicos y las dificultades para extender las políticas sociales, y otro en el cual el contexto internacional, la bonanza de recursos y algunos cambios significativos de la agenda social se entrelazan con la imperiosa necesidad de legitimar políticamente al gobierno. En la primera parte del texto, entonces, analizamos las razones que explican el bajo rendimiento de las políticas sociales y el deterioro progresivo de la gestión de Chávez durante sus primeros años en el poder. En la segunda se identifican los factores claves que explican el giro en la popularidad de Chávez: la creciente renta petrolera y el despliegue de programas sociales amplios. Finalmente, en la última sección se explica la articulación de la agenda de políticas hacia los sectores productivos con los programas sociales y su sumisión al modelo de desarrollo dirigido por el Estado patrimonialista.

Política económica y social 1999-2003: un inicio poco fértil

Las políticas públicas destinadas a atender las demandas sociales y promover el desarrollo productivo están presentes en el gobierno de Chávez desde 1999. Pero conviene señalar que, en esta primera etapa, quedaron a merced de un clima de confrontación y polarización política cuyos momentos más álgidos fueron la promulgación de la Ley Habilitante en noviembre de 2001, el intento de golpe de Estado en abril de 2002, el paro petrolero de diciembre de 2002 y el referendo revocatorio de agosto de 2004. Esto no debería pasar inadvertido en el análisis: el caso de Venezuela parece demostrar que un proyecto de cambio político, económico e institucional que, como el bolivariano, escoge la vía confrontacional como eje de su gestión, requiere dosis constantes de legitimación si quiere continuar transitando por la ruta democrática.

Esta estrategia de consulta popular y constante legitimación electoral puede lograrse, en los Estados patrimonialistas petroleros, mediante la subordinación del control y el uso de la renta a los objetivos políticos. En un trabajo previo (Vera 2005) hemos señalado que, en un contexto democrático pero de intensa polarización como el de Venezuela, el recurso petrolero adquiere un sentido estratégico para el gobierno, pues su utilización permite mantener su legitimidad de desempeño aun en condiciones de enfrentamiento con otros grupos de interés. Por supuesto, esto genera incentivos que tienden a prolongar la dinámica clientelar y los males ya conocidos del Estado rentístico.

Conviene no obstante precisar que el gobierno de Chávez no se inició en un marco de bonanza petrolera ni, mucho menos, de holgura fiscal. Chávez recibió una situación económica compleja con serias restricciones externas y fiscales. Las reservas internacionales habían caído en cerca de 3.000 millones de dólares en el último año y el déficit fiscal alcanzaba casi 4% del PIB. Parte del problema es atribuible a la caída estrepitosa de los precios del petróleo ocurrida en 1998, que llevó a que el crudo venezolano se cotizara entre 9 y 10 dólares, por debajo del promedio histórico de las últimas tres décadas. Pero aun bajo estas importantes restricciones iniciales, el esfuerzo por reorientar los recursos hacia el área social es evidente. Como se observa en el cuadro 1, tras varios años de estancamiento el gasto social del gobierno central como porcentaje del PIB comenzó a subir, desde el mismo año 1999, a razón de un punto por año, para ubicarse desde 2001 en alrededor de 12%. Este gasto se cubrió mediante endeudamiento interno, a través de la creación de impuestos distorsionantes, como el impuesto al débito bancario, y de otros mecanismos poco ortodoxos, como la extracción de las utilidades cambiarias del Banco Central de Venezuela. El marco político en el que se adoptaron estas medidas estuvo marcado por plebiscitos y elecciones que concluyeron con la aprobación de una nueva Constitución y la relegitimación electoral del gobierno.Los primeros pasos de la política social pusieron en evidencia el fuerte contraste entre los principios incluidos en el Plan de Desarrollo Económico y Social presentado en la campaña y la necesidad de atender demandas sociales urgentes y concretas. Aunque la universalidad debía constituir en teoría uno de los grandes principios orientadores, la urgencia por desplegar las políticas sociales derivó en prácticas de populismo asistencial. Los programas sociales de tipo compensatorio ya existentes desde el gobierno de Rafael Caldera quedaron en la órbita de un Fondo Único Social, que además concentró la captación y administración de los recursos. A estos programas ya en marcha se añadieron otros, como el Proyecto Bolívar 2000 y los programas de la Fundación Pueblo Soberano, en los que la Fuerza Armada Nacional jugó un rol central. En general, consistieron en actividades de atención a la salud y el empleo temporal, así como asistencia pública en el mejoramiento, la recuperación y la construcción de viviendas e infraestructura social. También contemplaron acciones de beneficencia en los sectores de pobreza crítica y extrema mediante el suministro gratuito de alimentos y otros productos básicos. En todos los casos, se trató de programas de carácter provisional.