Tema central

Venezuela 1999-2007

En sus primeros años de gobierno, Hugo Chávez desplegó una política social basada en programas focalizados, de corte asistencialista y en un marco signado por fuertes tensiones políticas e importantes restricciones económicas. Desde 2003, sin embargo, el aumento acelerado de la renta de origen petrolero permitió desarrollar nuevos programas de mayor amplitud –las misiones– e implementados mediante mecanismos extrainstitucionales. Uno de los objetivos del gobierno es articular esta nueva política social con los esfuerzos por consolidar una «economía social» basada en nuevas formas de organización empresarial, como las cooperativas y las empresas de producción social. Este sería el esqueleto de un nuevo modelo de desarrollo. El artículo argumenta que, más allá de su legítimo propósito de dar respuestas al problema de la exclusión, el modelo luce vulnerable, atado cada vez más al Estado patrimonialista petrolero y sin que se perciba ningún cambio significativo en la esencia rentística que caracteriza la economía venezolana.

Venezuela 1999-2007

Introducción

La economía venezolana es conocida por su alta dependencia de un recurso exportable cuya estructura de propiedad genera una presencia dominante del Estado. Una creciente evidencia empírica, iniciada por los trabajos de Jeffrey Sachs y Andrew Warner (1995 y 2001), ha demostrado que, desde los 70, los modelos de este tipo suelen presentar un desempeño deficiente en materia de crecimiento, pobreza y desigualdad. El caso venezolano coincide con estos hallazgos empíricos. Desde mediados de la década de 1970 hasta principios del nuevo siglo, el país registró el mayor retroceso socioeconómico del subcontinente. En ese periodo, el ingreso per cápita disminuyó 22,5% y la pobreza aumentó 24%. Más aún, Venezuela, que en los 70 estaba lejos del grupo de sociedades más desiguales del subcontinente, registraba a finales de los 90 niveles de desigualdad similares a los del resto de los países latinoamericanos.

Estas circunstancias explican en buena medida el giro político ocurrido en 1998, cuando, avalado por un enorme impulso mayoritario, Hugo Chávez llegó a la Presidencia. En esta perspectiva, Chávez fue elegido con la expectativa de dejar atrás la condición de Venezuela de país petrolero fracasado. Frente a ese desafío, el discurso, así como la gestión pública, especialmente de la política económica y social, evidencian un sesgo marcadamente progresista. Desde sus inicios en el gobierno, Chávez ha intentado marcar distancia con el neoliberalismo imperante en Venezuela desde fines de los 80 y ha levantado casi permanentemente las banderas de un proyecto alternativo que se hace llamar de raíces «bolivarianas».

El aspecto más visible de este proyecto no es la política macroeconómica, sino la política social y de desarrollo hacia los sectores productivos. Es ahí donde el proyecto bolivariano ha llamado más la atención de los analistas, sin que ello signifique que efectivamente existe una comprensión cabal o un entendimiento claro acerca de las restricciones, los giros y las motivaciones que se encuentran detrás de estas políticas, así como tampoco un escrutinio definitivo, o al menos más o menos objetivo, sobre sus resultados.

El presente texto intenta una contribución en este sentido. Para ello será necesario distinguir dos periodos durante la presencia de Chávez: uno marcado por los problemas económicos y las dificultades para extender las políticas sociales, y otro en el cual el contexto internacional, la bonanza de recursos y algunos cambios significativos de la agenda social se entrelazan con la imperiosa necesidad de legitimar políticamente al gobierno. En la primera parte del texto, entonces, analizamos las razones que explican el bajo rendimiento de las políticas sociales y el deterioro progresivo de la gestión de Chávez durante sus primeros años en el poder. En la segunda se identifican los factores claves que explican el giro en la popularidad de Chávez: la creciente renta petrolera y el despliegue de programas sociales amplios. Finalmente, en la última sección se explica la articulación de la agenda de políticas hacia los sectores productivos con los programas sociales y su sumisión al modelo de desarrollo dirigido por el Estado patrimonialista.

Política económica y social 1999-2003: un inicio poco fértil

Las políticas públicas destinadas a atender las demandas sociales y promover el desarrollo productivo están presentes en el gobierno de Chávez desde 1999. Pero conviene señalar que, en esta primera etapa, quedaron a merced de un clima de confrontación y polarización política cuyos momentos más álgidos fueron la promulgación de la Ley Habilitante en noviembre de 2001, el intento de golpe de Estado en abril de 2002, el paro petrolero de diciembre de 2002 y el referendo revocatorio de agosto de 2004. Esto no debería pasar inadvertido en el análisis: el caso de Venezuela parece demostrar que un proyecto de cambio político, económico e institucional que, como el bolivariano, escoge la vía confrontacional como eje de su gestión, requiere dosis constantes de legitimación si quiere continuar transitando por la ruta democrática.

Esta estrategia de consulta popular y constante legitimación electoral puede lograrse, en los Estados patrimonialistas petroleros, mediante la subordinación del control y el uso de la renta a los objetivos políticos. En un trabajo previo (Vera 2005) hemos señalado que, en un contexto democrático pero de intensa polarización como el de Venezuela, el recurso petrolero adquiere un sentido estratégico para el gobierno, pues su utilización permite mantener su legitimidad de desempeño aun en condiciones de enfrentamiento con otros grupos de interés. Por supuesto, esto genera incentivos que tienden a prolongar la dinámica clientelar y los males ya conocidos del Estado rentístico.

Conviene no obstante precisar que el gobierno de Chávez no se inició en un marco de bonanza petrolera ni, mucho menos, de holgura fiscal. Chávez recibió una situación económica compleja con serias restricciones externas y fiscales. Las reservas internacionales habían caído en cerca de 3.000 millones de dólares en el último año y el déficit fiscal alcanzaba casi 4% del PIB. Parte del problema es atribuible a la caída estrepitosa de los precios del petróleo ocurrida en 1998, que llevó a que el crudo venezolano se cotizara entre 9 y 10 dólares, por debajo del promedio histórico de las últimas tres décadas. Pero aun bajo estas importantes restricciones iniciales, el esfuerzo por reorientar los recursos hacia el área social es evidente. Como se observa en el cuadro 1, tras varios años de estancamiento el gasto social del gobierno central como porcentaje del PIB comenzó a subir, desde el mismo año 1999, a razón de un punto por año, para ubicarse desde 2001 en alrededor de 12%. Este gasto se cubrió mediante endeudamiento interno, a través de la creación de impuestos distorsionantes, como el impuesto al débito bancario, y de otros mecanismos poco ortodoxos, como la extracción de las utilidades cambiarias del Banco Central de Venezuela. El marco político en el que se adoptaron estas medidas estuvo marcado por plebiscitos y elecciones que concluyeron con la aprobación de una nueva Constitución y la relegitimación electoral del gobierno.Los primeros pasos de la política social pusieron en evidencia el fuerte contraste entre los principios incluidos en el Plan de Desarrollo Económico y Social presentado en la campaña y la necesidad de atender demandas sociales urgentes y concretas. Aunque la universalidad debía constituir en teoría uno de los grandes principios orientadores, la urgencia por desplegar las políticas sociales derivó en prácticas de populismo asistencial. Los programas sociales de tipo compensatorio ya existentes desde el gobierno de Rafael Caldera quedaron en la órbita de un Fondo Único Social, que además concentró la captación y administración de los recursos. A estos programas ya en marcha se añadieron otros, como el Proyecto Bolívar 2000 y los programas de la Fundación Pueblo Soberano, en los que la Fuerza Armada Nacional jugó un rol central. En general, consistieron en actividades de atención a la salud y el empleo temporal, así como asistencia pública en el mejoramiento, la recuperación y la construcción de viviendas e infraestructura social. También contemplaron acciones de beneficencia en los sectores de pobreza crítica y extrema mediante el suministro gratuito de alimentos y otros productos básicos. En todos los casos, se trató de programas de carácter provisional.

En general, la evaluación de esta primera etapa de la gestión de Chávez nunca ha sido muy precisa. Un problema ha sido el rechazo del gobierno a la supervisión o rendición de cuentas, lo que expone estas iniciativas a graves pérdidas de eficiencia. En una evaluación de la política social durante este periodo, Thais Maingon (2004) reconoce la revalorización de la participación de la sociedad como un logro importante, pero identifica fallas en la capacidad institucional y una concepción de las políticas sociales excesivamente asistencial.

En esta etapa también se implementaron otras iniciativas de carácter más estructural, orientadas a crear mecanismos de financiamiento para la economía popular y las microempresas, fórmulas de organización empresarial tradicionalmente excluidas de los mercados financieros formales, que fueron impulsadas por el gobierno, como desarrollaremos más adelante. Así, en noviembre de 1999 se creó el Banco del Pueblo y meses más tarde se inauguraron el Fondo de Desarrollo Microfinanciero y el Banco de la Mujer. Aunque la necesidad de promover un sistema de microfinanciamiento en Venezuela era evidente, el sistema que se puso en marcha es buen ejemplo de cómo un diseño institucionalmente poco apropiado y excesivamente asistencialista termina anulando objetivos conceptualmente bien fundados. En efecto, el sistema microfinanciero se diseñó sobre la base de una concepción tutelar del Estado, que ignoró la participación de fondos sociales de base o cooperativas de ahorro y crédito. Además, se basó sobre todo en la provisión de créditos baratos e ignoró la viabilidad económica y la sostenibilidad de las nuevas instituciones. Un ejemplo es el Banco del Pueblo: en diciembre de 2007, a nueve años de su creación, solo colocaba 34% de sus activos en créditos al sector productivo y presentaba una cartera en mora de 24%, 16 veces mayor que la de las instituciones financieras tradicionales.

Sin embargo, el mayor problema de la política social durante este periodo no estuvo en las fallas de diseño sino en el escaso acompañamiento del desempeño macroeconómico. Aunque en ciertos aspectos la política social se orientó sensiblemente a la supresión de ciertas limitaciones de acceso a los servicios y a la promoción de la participación ciudadana, los obstáculos de naturaleza económica impidieron avanzar más claramente en estos objetivos. La tasa de desempleo no dejó de ser un problema entre 1999 y 2003, periodo durante el cual se mantuvo siempre por encima de 12%. La inflación no bajó de los dos dígitos y comenzó a acelerarse en 2002, en gran medida como resultado del colapso del régimen cambiario. En otras palabras, aquella máxima que dice que la mejor política social comienza por una macroeconomía socialmente responsable (Lustig) no pudo darse en Venezuela sino a partir de la bonanza que comenzó a finales de 2003.

A los problemas macroeconómicos derivados de la combinación de una política fiscal expansiva con un tipo de cambio fijo y libre convertibilidad, en un clima de elevada incertidumbre, hay que añadir el ambiente político de conflicto interno permanente. En noviembre de 2000, la Asamblea Nacional sancionó una Ley Habilitante mediante la cual se cedieron poderes especiales al gobierno para legislar en materia institucional, económica y financiera. Pero fue solo en el límite del vencimiento de la habilitación, en noviembre de 2001, cuando Chávez anunció un paquete de 49 leyes. A juzgar por el alcance y la forma misteriosa con que se diseñaron, la idea era imponer una agenda global de reformas. El gobierno consideraba estas leyes como una muestra de su carácter progresista, solidario y modernizador. Sin embargo, para un frente amplio de organizaciones y grupos sociales y para buena parte de la opinión pública constituían un ejercicio arbitrario del poder que violentaba derechos consagrados, e iban en detrimento de las fuentes fundamentales de creación de riqueza. Como suele suceder en estos casos, la verdad suele estar entremezclada.

En cualquier caso, lo central es que 2002 y 2003 fueron años consumidos por una aguda confrontación política que degeneró en un paro petrolero y un intento de golpe de Estado. La caída del PIB real fue de 8,9% en 2002 y 7,9% en 2003. Pero a pesar del terrible desplome en la actividad económica, la trayectoria del gasto público primario y del gasto social no se vio afectada, como puede observarse en el cuadro 1. Yolanda D’Elía y Thais Maingon (2006) señalan, muy agudamente, que «lo que caracteriza estos años es la clara expansión de expectativas generadas en los sectores populares en torno al liderazgo del Presidente Hugo Chávez Frías y el uso intensivo de los recursos fiscales que provienen de los excedentes de la renta petrolera».

Etapa 2003-2007: las misiones y la palanca petrolera

El quiebre en el desarrollo de la política social ocurrió a mediados de 2003, con el surgimiento de las misiones. Una vez más, el contexto político y económico es útil para entender el cambio. Como ya señalamos, en 2003 el PIB estaba cayendo (el crecimiento al final del año resultó ser -7,8%), la tasa de desempleo había alcanzado su pico máximo en los últimos 20 años (16,7%), el producto por habitante se redujo y lo mismo pasó con el salario real. En este clima, las encuestas revelaban un descenso del apoyo a la gestión de Chávez. El 19 de agosto de 2003 se cumplía la mitad del mandato y con ello se abría, según la nueva Constitución, el periodo para iniciar un proceso revocatorio. Los mecanismos se activaron y, pese a los contratiempos, un año después, el 15 de agosto de 2004, se realizó el referendo, en el que Chávez obtuvo una victoria aplastante. En otras palabras, en el escaso tiempo de un año, se produjo un giro espectacular, de un gobierno que no lograba resolver la crisis económica a un triunfo electoral rotundo. Esto se explica por dos factores: por un lado, una inflexión importante en la evolución de los precios del petróleo, que generó un rápido incremento de los recursos fiscales a disposición del gobierno; y, por otro, la rápida implementación de las misiones, una serie de programas sociales de amplia cobertura apalancados en la bonanza petrolera. El aumento acelerado de los precios del petróleo produjo un incremento de los ingresos fiscales del gobierno central de casi 50% en 2004. Pero además Chávez se encontraba con una situación cualitativamente distinta en lo que respecta al control de los recursos. Después del fallido paro petrolero ocurrido entre fines de 2002 y comienzos de 2003, Petróleos de Venezuela SA (PDVSA) había quedado bajo su control, lo que le permitió desviar recursos hacia los nuevos programas sociales. Este aporte directo a las misiones es distinto del aporte fiscal petrolero tradicional en concepto de dividendos, impuesto sobre la renta y regalías y se produce fuera del presupuesto nacional. Llegó a 2,2 billones de bolívares (1.400 millones de US$) en 2004, es decir, algo más de un punto del PIB, a lo que hay que agregar 3,8 billones de bolívares adicionales (1.900 millones de US$) provenientes de un fondo de fidecomiso, Fondespa, para la ejecución de programas y proyectos de obras, bienes y servicios destinados al desarrollo de infraestructura, vialidad, actividad agrícola, pero también servicios de salud y educación.

Desde un principio, las misiones se orientaron a la atención de los problemas sociales prioritarios en las áreas de educación, salud, alimentación, trabajo y vivienda. Pero a diferencia de los programas asistenciales más o menos focalizados y dispersos de la etapa anterior, conformaron un paraguas bajo el cual los esfuerzos de la política social se agruparon en una única agenda de acción, con una cobertura muy amplia. Además, las misiones se ejecutaron por medios extrainstitucionales y expeditos, se articularon con otras políticas dirigidas a transformar el modelo de desarrollo productivo y, en términos políticos, se convirtieron en una herramienta decisiva para incidir sobre la dirección del país.

La razón política, sobre todo la necesidad de desplegar amplias políticas sociales de cara al referendo revocatorio, reclamaba resultados rápidos y visibles que muchas veces solo pueden alcanzarse al costo de una frágil calidad institucional. El carácter extrainstitucional de las misiones permitió su rápido desarrollo, pero al costo de generar desperfectos y, muchas veces, una fragmentación no deseada de los programas existentes. En cualquier caso, la velocidad con que se concretaron fue impresionante. Solo en 2003 se pusieron en práctica la Misión Barrio Adentro, Robinson I, Robinson II, Ribas, Sucre y Miranda. Luego, en 2004, se crearon las misiones Mercal, Vuelvan Caras, Hábitat, Identidad y Guaicaipuro. El cuadro 2 brinda una síntesis de los programas y sus ámbitos de acción. Como resultado, hoy existen unos 30 programas bajo el paraguas de las misiones que reciben asignaciones regulares por vía del presupuesto o recursos directos de PDVSA.

Por su cobertura y su impacto, las misiones Barrio Adentro y Mercal son las más relevantes. Barrio Adentro nació en 2003 como una experiencia piloto en el municipio Libertador de Caracas, pero en pocos meses se convirtió en un programa social permanente distribuido por todo el país. El objetivo es llevar directamente a los sectores más pobres atención primaria a la salud con la ayuda de médicos cubanos especialistas en medicina integral y con la participación activa de las comunidades. La Misión Mercal, por su parte, es una red de distribución y comercialización de alimentos de primera necesidad al por mayor y al detal. Su crecimiento entre 2003 y 2005, según datos de D’Elía y Maingon (2006), fue vertiginoso, con unas 13.806 bocas de comercialización, distribuidas en las zonas de mayor densidad poblacional y riesgo de inseguridad alimentaria.

El papel político jugado por las misiones ha sido fundamental. Javier Corrales (2006) ha captado bien su importancia al afirmar que, con ellas, «Chávez ha traído programas sociales innovadores a vecindades que el sector privado y el Estado venezolano habían prácticamente abandonado en manos de bandas criminales, aunque muchas de esas iniciativas se dieron solo cuando se vio forzado a competir en el referéndum revocatorio».

Al ser programas sociales de gran amplitud, las misiones parecen menos vulnerables políticamente –es decir, menos expuestas a recortes en tiempos difíciles– y más populares que los programas focalizados. De acuerdo con Joan Nelson (2004), los programas sociales amplios son populares porque son más eficaces que los programas focalizados para enfrentar los riesgos de la movilidad descendente. Las investigaciones recientes sobre la pobreza y la distribución del ingreso subrayan además su calidad dinámica: como consecuencia de los programas de este tipo, el porcentaje de personas que logra salir de la pobreza en comparación con los que caen en ella es mayor.

Pero no se trata solo de un cambio en la política social. Así como la primera etapa de gobierno de Chávez estuvo marcada por la crisis macroeconómica, en este segundo periodo la macroeconomía acompañó las mejoras en materia de política social. En contraste con el periodo 1999-2003, las restricciones externas y fiscales desaparecieron y la implementación de un régimen de control de cambios en un contexto de bonanza petrolera puso a los mercados a nadar en recursos líquidos. La inflación no ha dejado de ser un problema y, aunque en los últimos tiempos manifiesta una aceleración, entre 2004 y 2007 promedió 18%, por debajo del promedio de la etapa 1999-2003. La tasa de desempleo disminuyó progresivamente hasta ubicarse en 7,4% a fines de 2007 y el salario se ha ido recuperando gradualmente.

Cabe entonces preguntarse sobre el impacto de la combinación entre un mejor desempeño macroeconómico y un mayor esfuerzo financiero destinado a programas sociales más amplios. Una forma de aproximarse al tema es observar la evolución del Índice de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El cuadro 3 muestra la evolución del índice y de sus componentes desde 1997 hasta 2005. Varias observaciones parecen pertinentes. En primer lugar, en ocho años no parece haber ningún avance en el nivel de desarrollo humano, pues el índice se encuentra estancado. Por otro lado, la posición relativa de Venezuela se ha deteriorado, al pasar del puesto 48 al 74 del ranking mundial. En tercer lugar, durante la etapa que se inicia con la puesta en marcha de las misiones, el único componente que muestra una mejora es el PIB. Los rubros de salud y educación, en cambio, permanecen iguales.

Las estadísticas gubernamentales ofrecen otra visión. Ciertamente, la pobreza, medida como el número de hogares por debajo de una línea de ingreso, ha ido disminuyendo sistemáticamente desde 2004, tal como muestra el cuadro 1. Desde luego, vale preguntarse si esto es producto de un esfuerzo deliberado de política pública o si es el resultado automático de un cambio abrupto en el ciclo petrolero y de una economía en crecimiento. Después de todo, no es la primera vez que se observa una reducción aguda de la pobreza en Venezuela como consecuencia de un contexto externo positivo. Rodríguez (2008a) ha elaborado un diagnóstico sobre la base del concepto de elasticidad de la pobreza a los cambios en el ingreso per cápita. Su conclusión es que los resultados han sido magros. Durante la segunda etapa de Chávez, en el periodo 2003-2007, la elasticidad es igual a -1,67, un indicador decepcionante si se lo compara con estudios de sección transversal para otros países, que estiman elasticidades entre -2 y -3,12.

El nuevo modelo de desarrollo productivo

Además de los cambios en las políticas sociales y económicas, es necesario analizar una transformación muy visible, de carácter productivo, que se viene realizando en Venezuela desde 1999. Curiosamente, estos cambios no son producto de la profundización del modelo neoliberal, pero tampoco responden al desarrollo consciente de una política industrial de apoyo al capital nacional instalado. A decir verdad, el proyecto revolucionario bolivariano nunca ha mostrado simpatía por las políticas de estímulo al sector empresarial no petrolero. De hecho, en el programa de gobierno presentado en la campaña presidencial de 1998, titulado «La Propuesta de Hugo Chávez para Transformar a Venezuela», se denunciaba el «modelo económico vigente», orientado por «un privilegio al lucro y al enriquecimiento», que era necesario cambiar por un «sistema económico humanista». En sintonía con este programa, los esfuerzos apuntaron a promover formas alternativas de organización empresarial, fundamentalmente cooperativas. Aunque no existe un registro confiable, todos los analistas coinciden en que el crecimiento de las cooperativas en los últimos años ha sido exponencial.

Otro elemento que forma parte de esta transformación, de implementación más reciente pero que también apunta a generar un cambio en el sector productivo, es la creciente participación del Estado en la producción de bienes y servicios, realizada a través de la asunción del control directo de ciertas industrias consideradas claves para el desarrollo de la economía.

Estos dos esfuerzos –la promoción de una «economía social» y la creciente presencia del Estado en los espacios productivos– se encuentran distanciados en el tiempo. El primero data de los comienzos de la gestión de Chávez; el segundo es más reciente. Sin embargo, hoy lucen sorprendentemente articulados.

Esto permitiría hablar, en principio, de un nuevo modelo de desarrollo productivo. Son tres las piezas que, a nuestro juicio, se ensamblan en el nuevo modelo. La primera está constituida por los denominados «núcleos endógenos micros», las nuevas fórmulas de propiedad empresarial promovidas por el Estado, como cooperativas, empresas de producción social y empresas cogestionadas. Todas ellas operan en alianza con las empresas básicas del Estado, a las que sirven como una suerte de concesionarias. Chávez lo ha explicado de esta forma: «Superada la etapa fundacional (…) todas esas empresas que van a ir naciendo en núcleos endógenos micros, pequeños, medianos o grandes núcleos o polos de desarrollo, deben estar interrelacionadas estrechamente con las empresas básicas, con las grandes plantas industriales».

La segunda pieza de este modelo consiste en lo que Chávez ha llamado el «núcleo endógeno básico». El Estado, potenciado financieramente por la renta petrolera, se relanza sobre la actividad productiva y, luego de asumir el control de las principales empresas de ciertas áreas estratégicas, se dedica de manera directa a la producción industrial primaria y la prestación de algunos servicios básicos. Chávez lo ha definido así:

Se comienza por establecer las industrias consideradas pilares fundamentales para crear lo que hoy llamaríamos un núcleo endógeno básico. (…) En este impulso creador inicial de la industria del hierro y del acero surgen la electro- y la metalmecánica, estamos hablando de otras áreas: la química básica, la infraestructura de energía, transporte y comunicaciones a partir de la utilización de recursos naturales hasta entonces desaprovechados.

La tercera pieza son las misiones educativas y, sobre todo, los programas de capacitación laboral, como la Misión Vuelvan Caras, que, como explica Michael Lebowitz (2006), es un programa «orientado a construir nuevas capacidades humanas promoviendo la adquisición de nuevas habilidades para el trabajo y preparando a la gente para su entrada a nuevas relaciones productivas a través de cursos de cooperación y autogestión» (p. 4). En otras palabras, un programa de capacitación que se enlaza con las cooperativas.

La característica esencial de este nuevo modelo productivo es que se organiza bajo el poder financiero del petroestado. Los crecientes recursos provenientes de la bonanza petrolera han eliminado las restricciones presupuestarias del pasado. Esto ha hecho que, a esta altura, ya nadie se pregunte si este diseño es sustentable. Pero es un interrogante que conviene formularse. En un modelo claramente dirigido por el Estado (state-driven), todos los segmentos o piezas cuelgan de unas delicadas pinzas. Así, decenas de miles de cooperativas se vacían en una sola vertiente y sobreviven gracias a los contratos con las empresas públicas y otros entes de la administración.

El resultado es un sistema en el que el individuo y las empresas están subordinados a vicisitudes que no controlan. La vulnerabilidad de un diseño de este tipo es conspicua. Por otro lado, el alcance real de las nuevas formas de organización empresarial, que se han multiplicado en los últimos años y hoy constituyen el corazón del nuevo modelo de desarrollo productivo, podría estar sobreestimándose. Las cooperativas pueden ser una muy buena opción para resolver problemas locales cuando existen mercados incompletos o fallas del Estado o cuando los mercados funcionan estacionalmente. Constituyen un tipo de organización económica que puede proveer bienes y servicios que no ofrece el sector privado o el Estado. Sin embargo, son organizaciones de baja densidad tecnológica, con poca capacidad para crear eslabonamientos verticales, sin economías de escala y con escasas ganancias de productividad. De hecho, no hay ninguna experiencia de desarrollo económico en el Tercer Mundo apoyada básicamente en un modelo de cooperativas.

Pero además las cooperativas constituyen un modelo organizacionalmente muy exigente. Si sus principios fundamentales son ignorados, normalmente terminan fracasando. Como las cooperativas no pagan impuestos y reciben financiamiento del Estado en condiciones blandas, la experiencia demuestra que muchas veces aparece el oportunismo. En efecto, en Venezuela se ha conformado de manera irregular un gran número de empresas disfrazadas de cooperativas. Legalmente, las nuevas cooperativas pueden constituirse a partir de un mínimo de cinco personas en un proceso que solo toma unos días. Pero muchas de ellas, desde su misma constitución, son simples empresas. Lejos de respetar los principios organizacionales básicos de las cooperativas, utilizan trabajo asalariado, apelan a la subcontratación y admiten una conexión mercantil entre la distribución de beneficios y la propiedad.

Más allá de las nuevas formas de organización, es importante subrayar que el nuevo modelo de desarrollo productivo ha corrido en paralelo con un sector informal hipertrofiado y con un sector industrial no petrolero en decadencia, que ha venido escapando sigilosamente hacia la vida más tranquila del negocio de las importaciones. Eso explica que las importaciones en relación con el PIB hayan pasado de 12,7% en 2003 a cerca de 19% a fines de 2007. En ese sentido, si en algo se parece el proyecto bolivariano al esquema neoliberal de los 90 es en sus secuelas sobre el sector industrial: el proceso de desindustrialización no se ha detenido sino que, por el contrario, hay indicios de que se ha profundizado. Entre 1999 y 2006 desaparecieron 3.900 empresas en el sector manufacturero. De hecho, la ocupación en el sector manufacturero, según cifras del Instituto Nacional de Estadísticas, que representaba 14,3% de la ocupación global de la economía en 1997, pasó a solo 11% en 2006. El nuevo modelo de desarrollo productivo permite incluir a actores económicos que requieren poco capital y escasas calificaciones. Puede, por lo tanto, constituir una respuesta atractiva al grave problema de la exclusión, pero su mayor riesgo es convertirse en un tejido de empresas movidas mucho más por un afán clientelar que por un espíritu de innovación e incremento de la competitividad. Un paliativo no debe confundirse con una alternativa. De otro modo, se desconocerían las imperiosas necesidades de las naciones latinoamericanas, y en particular de Venezuela, que precisan hacerse un lugar en un mundo donde el crecimiento depende cada vez más del comercio y de las ventajas competitivas basadas en el conocimiento como fuente indispensable de creación de valor.

Conclusiones

El caso de Venezuela parece demostrar que un proyecto de cambio político, económico e institucional que escoge la vía confrontacional como eje de su gestión, en una economía altamente dependiente de un recurso natural exportable, corre el riesgo de terminar descansando básicamente en la renta petrolera para su supervivencia. Esto es lo que se observa a partir de 2003, cuando el incremento del precio del petróleo alivió sensiblemente las restricciones económicas: el control de los crecientes ingresos, junto con una renovada plataforma de programas distribucionistas de amplia cobertura, explican el repunte político de Chávez.

Las misiones generaron una participación más activa de un sector que hasta el momento contaba con escasa voz y pocos derechos. Sin embargo, es difícil estimar si la agenda social es responsable de la reducción de la pobreza o si esto es más bien el resultado del cambio de ciclo económico. Es difícil, en todo caso, evaluar la calidad de los programas, pues no existen normas que regulen el comportamiento de los actores y de las organizaciones en un marco institucional muy débil.

La renta petrolera, además de apalancar las innovaciones y el alcance de los programas sociales, ha resultado esencial para articular las misiones con las nuevas formas de organización de la producción. Se habla, en ese sentido, de un nuevo modelo de desarrollo productivo. Pero este modelo, más allá de su legítimo propósito de dar respuestas al severo problema de la exclusión, luce vulnerable, atado cada vez más al Estado patrimonialista petrolero.

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