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Un proceso con luces y sombras

Los resultados del proceso de privatizaciones en Perú son ambivalentes. La ampliación de la cobertura de los servicios públicos, la modernización tecnológica y los altos niveles de inversión en el sector minero son algunos de los rasgos más positivos. Sin embargo, implementadas a un ritmo veloz, las privatizaciones estuvieron marcadas por irregularidades, en muchos casos generaron aumentos de precios y tarifas y en otros, no se encuentran debidamente fiscalizadas por los organismos de control. Quince años después de iniciado el proceso, la sensación que prevalece en la sociedad es negativa.

Un proceso con luces y sombras

Introducción

El proceso de privatizaciones en Perú fue especialmente notable en comparación con el que tuvo lugar en otros países latinoamericanos. Estuvo caracterizado por su profundidad, por el acelerado ritmo de su ejecución y por las irregularidades detectadas en el destino de los recursos.

A inicios de los 90, las empresas públicas peruanas atravesaban una seria crisis, no solo por cuestiones financieras y de gestión sino también por su deslegitimación en la sociedad. Sus significativos déficits eran cubiertos en su mayor parte con financiamiento interno (el externo era virtualmente inaccesible como consecuencia de la crisis de la deuda), lo cual impulsó la inflación. El origen de estos déficits puede encontrarse en la utilización de las empresas como instrumento de subsidios, las dificultades para acceder al mercado internacional de capitales y la tendencia decreciente en los precios de muchos recursos naturales.

Al momento de plantearse la reforma del Estado, existía un consenso generalizado alrededor de la idea de que las privatizaciones permitirían acabar con el déficit fiscal, la hiperinflación, el exceso de burocracia, la falta de productividad y el manejo muchas veces corrupto de las empresas públicas. La erradicación de esos males, producidos por la ineficiencia del Estado, daría lugar a una economía con un crecimiento sostenible, eficiente y competitivo, que permitiría incrementar el empleo y mejorar los salarios.

Así, las privatizaciones constituyeron un elemento central del programa de estabilización y reformas estructurales implementado por el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2001). Su objetivo fue generar las condiciones para el crecimiento sostenido de la economía sobre la base de la inversión privada. En el marco del Consenso de Washington, se consideraba que las privatizaciones generarían estabilidad económica y que ésta, a su vez, posibilitaría acceder nuevamente a los mercados internacionales de crédito, cerrados a la mayoría de los países de la región desde los 80.

Desde su inicio, en 1990, el proceso de privatización en Perú atravesó distintas etapas. Su antecedente fue el ajuste económico de agosto de 1990 y los dispositivos de promoción de la inversión privada promulgados al amparo de las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso al Ejecutivo a mediados de 1991. La primera etapa de este proceso, entre 1992 y 1996, se caracterizó por la intensidad y la rapidez de las operaciones realizadas. Durante esos años se transfirieron al sector privado las empresas públicas más importantes del país. A partir de 1997, sin embargo, la contracción de los flujos de capitales hacia los países emergentes, consecuencia de la crisis asiática de ese año y de la rusa del año siguiente, hizo que las privatizaciones perdieran dinamismo.

Este artículo evalúa el proceso de privatización que tuvo lugar en Perú en los 90, describe sus características fundamentales e intenta determinar si se cumplieron sus principales objetivos.

Del origen de las empresas públicas a la reestructuración del Estado

La mayor parte de las empresas públicas peruanas, tanto las nuevas como aquellas que son resultado del proceso de nacionalización, se remontan a inicios de los 70, cuando el gobierno militar del general Juan Velasco Alvarado incrementó significativamente la participación del sector público en la economía. El objetivo era controlar la provisión de los servicios públicos básicos, generar una industria nacional intensiva en capital, controlar el sector financiero y producir y exportar recursos naturales.

Así, entre 1970 y 1990, las empresas estatales experimentaron un fuerte crecimiento de su participación en la economía. A fines de los 80, las compañías públicas controlaban entre 15% y 20% del PIB, 28% de las exportaciones y 26% de las importaciones. El Estado tenía el monopolio de servicios básicos como la electricidad, los hidrocarburos y las telecomunicaciones. Contaba, además, con una participación superior a 60% en el sistema financiero, a través de la banca estatal de fomento y la banca asociada, controlaba 35% de la producción minera y mantenía una presencia importante en la pesca y la comercialización de alimentos, entre otras actividades económicas.

El crecimiento del mercado dependió del Estado, en una relación causal que perduró hasta los 80. Cuando el Estado entró en crisis y el modelo de crecimiento se dejó de lado, el sector privado –debido al tipo de relación que se había establecido– también resultó golpeado. Desde entonces, la inversión pública registra una tendencia declinante y lo mismo ocurre con la inversión privada, tendencia reforzada por la violencia terrorista de aquellos años. El resultado fue el creciente desempleo, la pérdida del poder adquisitivo de los salarios, el incremento de la pobreza a niveles extremos y la creciente informalización.

El rol del Estado como gestor del desarrollo económico fue entonces eliminado de la política económica. Desde luego, no faltaron argumentos razonables para ello. La Comisión de Promoción de la Inversión Privada (Copri), organismo creado en 1991 para implementar el proceso de privatización, se encargó de difundir los errados criterios con que se habían manejado las empresas públicas. Mencionó, por ejemplo, la utilización de criterios políticos antes que económicos o empresariales, el sobredimensionamiento y el déficit fiscal, la pérdida de eficiencia, los beneficios a ciertos grupos de poder y, en algunos casos, la transformación de las empresas estatales en una fuente sistemática de corrupción. La Copri consideró que «las empresas públicas eran por naturaleza lentas e ineficientes» y que, en un entorno cada vez más dinámico y competitivo que exigía tomar decisiones inmediatas, «estaban en desventaja y se tornaban poco viables, siendo condenadas a un paulatino deterioro y/o a su inevitable desaparición de no ser insertadas en el sector productivo a través de inversiones que el Estado no podía, ni tenía cómo realizar».

Sin embargo, estos informes no explicaban las causas del fracaso de las empresas públicas en Perú, entre las cuales sobresalen las políticas de promoción de la inversión privada –especialmente en el manejo de precios y tarifas públicas y en algunos productos industriales– derivadas de la aplicación extrema del modelo de sustitución de importaciones. Este modelo dio lugar a importantes transferencias del sector público al sector privado.