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Un balance de las privatizaciones en el sector infraestructura

En el artículo, tres especialistas del Banco Mundial analizan la participación del sector privado en infraestructura y concluyen que, en términos generales, los resultados fueron positivos. Mejoraron la productividad, la calidad y la cobertura del servicio. Sin embargo, la percepción social es negativa, lo que se explica por las falencias en la implementación de las privatizaciones, que incluyen falta de transparencia, carencia de programas sociales para los afectados y frecuentes renegociaciones. Los autores argumentan que América Latina, que invierte poco en infraestructura, necesita la participación del sector privado y para lograrla es imperioso revisar los errores del pasado y diseñar procesos más equitativos, transparentes y participativos.

Un balance de las privatizaciones en el sector infraestructura

El objetivo de este artículo es analizar sucintamente los resultados y las consecuencias del proceso de participación del sector privado en servicios de infraestructura en Latinoamérica desde fines de los 80 hasta 2005. Los datos que se presentan ilustran el resultado de los programas de privatización en los países de la región y su impacto económico y social, junto con el sentimiento y la percepción de la población sobre este tema. Además, se identifican brevemente las amenazas, las oportunidades, los retos y las lecciones clave y, en la conclusión, se esbozan algunas recomendaciones para lograr un proceso de participación privada en infraestructura más equilibrado, justo y consensuado.

La paradoja de la participación privada en infraestructura

La participación privada en servicios de infraestructura fue un componente clave de las reformas estructurales llevadas a cabo por la mayoría de los países latinoamericanos durante la década de 1990. La motivación por la cual se decidió intentar atraer al sector privado se explica por una mejor comprensión del impacto de la infraestructura en el crecimiento económico y la reducción de la pobreza, sumada a las urgentes necesidades de inversión y la escasez de financiamiento público.

Así, para el año 2000 la mayoría de los países de la región registraba una importante participación del sector privado en los sectores de energía, telecomunicaciones y transporte, y cerca de la mitad de esos países contaba con la presencia del sector privado en los servicios de agua y saneamiento. De no existir prácticamente participación privada en infraestructura en 1990, se pasó a una participación sustancial en 2004. En aquel año, más de 86% de las conexiones telefónicas y más de 60% de la distribución eléctrica en Latinoamérica eran operadas por el sector privado. Del mismo modo, durante aquel periodo se adjudicaron en concesiones a empresas privadas más de 400 proyectos y operaciones en el sector transporte, que incluyeron carreteras, puertos, ferrocarriles y aeropuertos. Algunos cambios en el mismo sentido, aunque de menor importancia, ocurrieron en el sector de agua potable, donde la participación privada es de 15%. Los programas fueron exitosos en convocar al sector privado y fueron raras las ofertas que quedaron desiertas por falta de interés. En general, los resultados de la participación privada han sido positivos, aunque también se registran algunas deficiencias importantes. Pero, a pesar de estos resultados, desde inicios del nuevo siglo han surgido una serie de inquietudes que han llevado a cuestionar o replantear la validez del modelo económico que apoyaba la participación privada en los servicios de infraestructura. Se trata de una paradoja. Por un lado, existe una evidencia analítica que muestra que la participación privada en infraestructura ha tenido un importante impacto positivo en el desempeño de las empresas y en el bienestar de los consumidores, y que no ha generado efectos adversos significativos sobre la pobreza y la desigualdad. Pero, por el otro lado, la opinión pública se manifiesta contraria a las privatizaciones. De hecho, ciertos intentos recientes de privatizar algunas empresas han desencadenado un gran malestar social. Así, varios países de América Latina han decidido no avanzar con programas de participación privada en infraestructura, si bien han dejado la puerta abierta a otras alternativas, como las asociaciones público-privadas.

La evidencia tecnocrática del impacto de la participación privada en infraestructura

Los estudios económicos señalan que el programa de privatizaciones de infraestructura implementado en Latinoamérica ha producido resultados altamente positivos. Entre las investigaciones generales de impacto cabe mencionar las de Boardman y Vining (1989), Megginson et al. (1994), Megginson y Netter (2001) y Chong y López-de-Silanes (2003). Estudios específicos sobre infraestructura hay pocos, en general orientados al sector de telefonía fija, como el de Ros y Banerjee (2000), quienes evaluaron la relación entre la privatización y la expansión de la red, la cobertura y la eficiencia en telecomunicaciones en 23 países de la región; o la investigación de Wallsten (2001), quien estudió el impacto de la competencia en el sector de telefonía. Por su parte, Ramamurti (1996) analizó la privatización en telecomunicaciones y transporte en México, Argentina, Jamaica y Venezuela. Finalmente, La Porta y López-de-Silanes (1999) evaluaron la privatización de empresas no financieras en México.

Impacto en el desempeño del sector infraestructura. El estudio más completo y exhaustivo es el de Andrés, Foster y Guasch (2006), donde se analiza el desempeño de la participación privada en infraestructura en relación con cuatro indicadores-parámetros principales: productividad, calidad de servicio, cobertura y precios. La investigación utilizó datos a nivel de empresa de la mayoría de los países de América Latina entre 1990 y 2004. Con esos datos se construyeron series temporales de indicadores de desempeño de las empresas, desde antes de la participación privada hasta varios años después, lo que permitió evaluar el impacto de las reformas.

La principal diferencia entre esta investigación y el resto de los estudios empíricos es que, en general, estos últimos comparan las situaciones previa y posterior a la privatización. Aunque esta metodología puede tener sentido en el caso de indicadores que no presenten tendencias, como la rentabilidad financiera y los precios, puede llevar a falsas interpretaciones si se analizan variables tendenciales, como el número de conexiones o la productividad laboral. En esos casos, es importante tener en cuenta la tendencia (tasa de crecimiento) de los indicadores de desempeño, cosa que hace el estudio señalado. De ese modo, si la evidencia muestra un aumento, por ejemplo, de la productividad laboral después de la privatización, pero ese aumento es conforme a una tendencia, se concluye que no hubo un impacto. Solamente cuando hubo un cambio en la tendencia se concluye que el impacto efectivamente se produjo. El estudio separó el periodo de análisis en tres segmentos, como muestra el gráfico 1 acerca del número de conexiones telefónicas en América Latina. El análisis se estructura en tres etapas: la primera corresponde a la etapa previa a la participación privada; la segunda, a la etapa de transición, que comienza con el anuncio de la privatización, en general dos años antes de que se concrete, y concluye un año después; la tercera es la etapa posterior a la transición.