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Un balance crítico de los programas sociales en América Latina. Entre el liberalismo y el retorno del Estado

Este artículo discute los límites y las potencialidades de las políticas de transferencias condicionadas de renta (TCR), implementadas en América Latina desde fines de la década de 1990 para constituirse en instrumentos de protección que respondan a la nueva estructura de riesgos sociales. Se exploran algunas experiencias regionales (con referencia a Argentina y Uruguay) que intentan establecer nexos institucionales de estas prestaciones con las que ofrece el mercado de empleo. Con estas iniciativas se busca superar la fragmentación del esquema de bienestar social producida por la aplicación de las estrategias de reforma promercado en los últimos 30 años.

Un balance crítico de los programas sociales en América Latina. Entre el liberalismo y el retorno del Estado

Introducción

La instauración del nuevo modelo de desarrollo en América Latina desde fines de la década de 1970 puso en tela de juicio las posibilidades económicas y políticas de sostener o inaugurar políticas de bienestar de orientación universal, vinculadas de alguna forma al mercado de trabajo. En el marco de la estrategia intervencionista de posguerra, la promoción de protecciones articuladas con el ámbito laboral suponía, para estas latitudes, la posibilidad de incorporación a un «movimiento político de modernización» en el que la integración social pretendía formar parte de la agenda pública. Por supuesto que la región estuvo lejos de alcanzar esa teórica meta política, en la medida en que la desigualdad social y la pobreza se transformaron en rasgos distintivos de este continente durante el siglo XX1.

La reforma socioeconómica promercado se impulsó bajo la consigna política de construir una alternativa eficiente de remoción de los factores estructurales que obstaculizaban un crecimiento regular y el establecimiento de un nuevo patrón de distribución económica en la región. Los nuevos formatos de protección pretendían –al menos discursivamente– atender la nueva estructura de riesgos sociales que comenzaba a instalarse en el continente, así como resolver los problemas de exclusión social.

Para alcanzar los fines políticos enunciados, en materia social se privilegió el recorte de las políticas sociales, ya sea privatizando o estableciendo criterios restrictivos para la selección de beneficiarios. Simultáneamente, se promovió una amplia gama de programas de combate a la pobreza, como muestra de la preocupación pública por el amparo de los sectores vulnerables.

Una versión actualizada de esas estrategias sociales son las llamadas «transferencias condicionadas de renta» (TCR), que se extendieron por Latinoamérica desde mediados de la década de 1990 hasta el presente. Si bien estos nuevos programas comparten algunas características con el conjunto de propuestas que los antecedieron –están focalizados en segmentos de población, ofrecen un conjunto básico de prestaciones, establecen contrapartidas, etc.–, a su vez se les reconocen rasgos particulares que los ubican como alternativas públicas con potencialidad de convertirse en un eslabón específico y permanente de los incompletos sistemas de bienestar regionales.

El objetivo de este artículo es analizar las potencialidades políticas que tienen las TCR para consagrarse como sólidos mecanismos de protección de la estructura de riesgos sociales instalada en la región: pobreza, desigualdad socioeconómica, generacional, de género, étnico-racial, etc. Sin lugar a dudas, para ello es necesario identificar posibles rutas de articulación institucional de esas iniciativas públicas con otras prestaciones sociales, fundamentalmente las provenientes del mercado de empleo, de forma de limitar la fragmentación de la seguridad social.

La vanguardia de los técnicos y la reproducción hasta el infinito de programas sociales

En la medida en que se intentó posponer el conflicto distributivo, en especial en los años 90, el repliegue del Estado y los recortes en los gastos sociales tendieron a suplirse mediante sucesivos ensayos de iniciativas públicas dirigidas a enfrentar las situaciones de extrema pobreza, que en su mayoría contaron con recursos económicos de organismos internacionales. En ese contexto, se buscó suplantar las políticas sociales –es decir, líneas de acción sustentables política, institucional y financieramente– con proyectos de última generación, formulados sobre la base de un conjunto de parámetros medibles y evaluables.

La incorporación de los mencionados criterios técnicos significa indudablemente un avance en el diseño de protecciones, pero ellos no reemplazan la lógica política de las acciones públicas. Estas nuevas iniciativas sociales de combate a la pobreza se transformaron en el núcleo inicial y moderno, aunque inestable, del componente de asistencia que se constituía en la región. En una amplia proporción, esas propuestas se gestionaban en las administraciones locales o contaban con su apoyo, y a la vez involucraron en su ejecución a la sociedad civil organizada, particularmente las asociaciones sin fines de lucro.

Más allá de la variabilidad de los programas catalogados en ese rubro en términos de áreas de intervención –género, infancia, adolescencia y juventud, trabajo, salud, etc.–, es posible identificar tres «oleadas» de este tipo de prestaciones claramente diferenciadas2, cada una con sus respectivos fundamentos ideológicos, que tienen como característica común la atención de los problemas asociados a la exclusión social.

En una primera etapa, que se extendió desde mediados de la década de 1980 hasta los primeros años de la década de 1990, prevalecieron intervenciones sociales compensatorias y coyunturales, dirigidas fundamentalmente a los sectores sociales considerados indigentes. Los argumentos que respaldaban la transitoriedad de estas intervenciones suponían que la propia dinámica de ajuste y saneamiento económico propiciaría el crecimiento y, a la vez, la superación de las situaciones de privación socioeconómica.

La segunda fase se inició avanzados los años 90, con programas que se concibieron como estrategias de cierta permanencia y que pretendieron contemplar la multiplicidad de causas presentes en las situaciones de pobreza. En este contexto, se destacaron las medidas que incluían iniciativas multisectoriales, que si bien mantuvieron una pauta de acción focalizada, ampliaron la cobertura incorporando a nuevos segmentos de población carenciada3. Estas iniciativas surgieron luego de que se advirtiera que las etapas de crecimiento económico de la región no habían logrado por sí mismas modificar las condiciones de bienestar de la población más necesitada. Para alcanzar ese objetivo, se requería de estrategias públicas que se sostuvieran en el tiempo y que, a la vez, abordaran los diversos aspectos de la vulnerabilidad social.

Por último, la tercera etapa coincide con la llegada del nuevo siglo y se inició con la promoción de paquetes específicos de protecciones. Si bien un porcentaje de los programas sociales del periodo anterior se mantienen, simultáneamente se impulsó una nueva categoría de protecciones, diseñadas como megaintervenciones de alcance nacional centradas en las TCR a los hogares pobres4. Estas consisten en una prestación monetaria específica a las unidades familiares que reúnen un conjunto de características que las ubican como pobres según criterios previamente definidos. La recepción de esas transferencias está pautada por una serie de contrapartidas, en la mayoría de los casos relacionadas con la realización de controles sanitarios a las embarazadas y los menores de edad, así como la asistencia de estos últimos a los centros educativos.

  • 1. Guillermo O’Donnell: «Pobreza y desigualdad en América Latina: algunas reflexiones políticas» en Víctor E. Tokman y G. O’Donnell (eds.): Pobreza y desigualdad en América Latina, Paidós, Buenos Aires, 1999.
  • 2. C. Midaglia: «Los procesos de reforma social y sus impactos político-institucionales. El caso uruguayo» en Ricardo González Leandri, Juan Suriano y Pilar González Bernaldo (eds.): Actores, prácticas e instituciones en la construcción de políticas sociales en las Américas (siglos xix-xx), Polifemo, Madrid (en prensa).
  • 3. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal): La protección social de cara al futuro. Acceso, financiamiento y solidaridad, Cepal, Montevideo, 2006.
  • 4. Claudia Serrano: «La política social en la globalización. Programas de protección en América Latina», Unidad de la Mujer, Proyecto Gobernabilidad e Igualdad de Género, Cepal, Santiago de Chile, 2005.