Aportes

Un análisis del proceso de toma de desiciones en las crisis diplomáticas con Cuba, Argentina y Venezuela

Durante el gobierno de Vicente Fox, México enfrentó crisis diplomáticas con Cuba, Argentina y Venezuela. Las causas se encuentran en el cambio de orientación de la política exterior, que implicó una mayor cercanía con Estados Unidos, pero también en el proceso de toma de decisiones: el gobierno mexicano concentró el manejo de la crisis en unos pocos funcionarios y formuló declaraciones imprudentes. Al final de la presidencia de Fox, la disputa con Argentina parece resuelta y la tensión con Cuba ha disminuido. Sin embargo, Venezuela se retiró del acuerdo del G-3 y la relación entre este país y México se encuentra en su punto más bajo.

Un análisis del proceso de toma de desiciones en las crisis diplomáticas con Cuba, Argentina y Venezuela

México contra todos: un análisis del proceso de toma de decisiones en las crisis diplomáticas con Cuba, Argentina y Venezuela

Rafael Velázquez Flores / Roberto Domínguez

Durante el gobierno de Vicente Fox, México enfrentó crisis diplomáticas con Cuba, Argentina y Venezuela. Las causas se encuentran en el cambio de orientación de la política exterior, que implicó una mayor cercanía con Estados Unidos, pero también en el proceso de toma de decisiones: el gobierno mexicano concentró el manejo de la crisis en unos pocos funcionarios y formuló declaraciones imprudentes. Al final de la presidencia de Fox, la disputa con Argentina parece resuelta y la tensión con Cuba ha disminuido. Sin embargo, Venezuela se retiró del acuerdo del G-3 y la relación entre este país y México se encuentra en su punto más bajo.

Introducción

Durante el mandato del presidente Vicente Fox, México se involucró en profundas crisis diplomáticas con países de América Latina que afectaron significativamente la imagen del país en la región. Se trata de un hecho inédito en la historia reciente de la política exterior mexicana. Tradicionalmente, durante los 70 y 80, México había sido considerado un líder regional, de alto prestigio, que no confrontaba con los países que consideraba hermanos. Incluso llegó a funcionar como un puente de comunicación entre América Latina y Estados Unidos. Desde los 90, sin embargo, el intenso acercamiento político y económico de México a Washington implicó un progresivo alejamiento de América Latina.

En mayo de 2004, México vivió una profunda crisis diplomática con Cuba, que llevó al retiro de los respectivos embajadores y fue producida por una serie de acontecimientos desafortunados que llevaron las relaciones diplomáticas al borde de la ruptura. Los vínculos de los regímenes del Partido Revolucionario Institucional (PRI) con la isla habían sido cordiales, pero con el Partido Acción Nacional (PAN) se deterioraron notablemente como parte de un proceso que, en realidad, había comenzado tiempo antes de la llegada de Fox al poder. Pero no fue solo Cuba. En noviembre de 2005, el gobierno mexicano volvió a enfrentarse con dos países latinoamericanos, Argentina y Venezuela, en la IV Cumbre de las Américas celebrada en Mar de Plata. El diferendo fue consecuencia del apoyo de México a la propuesta de EEUU de impulsar un área de libre comercio hemisférica, rechazada por los países del Mercosur. Aunque la crisis con Argentina se resolvió rápidamente, la disputa con Venezuela incluyó también el retiro de los respectivos embajadores. Sobre el final del mandato de Fox, las relaciones con Cuba se restablecieron y los embajadores volvieron a sus puestos, cosa que no ha ocurrido en relación con Venezuela.

El objetivo de este ensayo es formular un análisis del proceso de toma de decisiones de la política exterior de México frente a las crisis diplomáticas con Argentina y Venezuela. Se buscará, además, explicar sus causas y sus efectos en el propio México. El argumento central es que el conflicto se debió a decisiones y declaraciones inapropiadas formuladas por los principales actores políticos de ambos lados. Por otra parte, se describe el importante, aunque indirecto, papel jugado por EEUU y se detallan los efectos negativos que la crisis generó en México, entre los que se destacan la decisión de Hugo Chávez de retirar a su país del acuerdo de libre comercio vigente con México y Colombia.

La primera parte del trabajo presenta un marco teórico para analizar el proceso de toma de decisiones de la política exterior en situaciones de crisis. La segunda expone el antecedente de la crisis con Cuba de 2004. La última sección explica las principales causas que llevaron a las crisis diplomáticas de México con Argentina y Venezuela.

El proceso de toma de decisiones de la política exterior en situaciones de crisis de baja intensidad

El proceso de toma de decisiones de política exterior es un tema poco estudiado en América Latina. La mayoría de los trabajos académicos fueron realizados en EEUU y Europa y normalmente se centra en conflictos de gran magnitud que han desembocado en grandes guerras o en crisis humanitarias producto de desastres naturales, hambrunas y epidemias. Son pocos los textos que exploran procesos de este tipo en conflictos de baja intensidad, como por ejemplo las crisis diplomáticas que no derivan necesariamente en una confrontación armada.

El caso de análisis más clásico es la crisis de los misiles del otoño de 1962, cuando la Unión Soviética instaló bases para el lanzamiento de cohetes nucleares en Cuba. En su texto sobre el tema, Graham Allison buscó explicar el conflicto a partir de tres modelos: el racional, el burocrático y el organizacional. Según el modelo del actor racional, es el Estado el que selecciona los objetivos que se deben alcanzar para promover el interés nacional. En este marco, el gobierno considera las diferentes estrategias y evalúa el entorno internacional. El grupo en el poder identifica las diferentes alternativas existentes y calcula el posible impacto de cada una. Finalmente, quienes toman las decisiones seleccionan la mejor alternativa para alcanzar sus objetivos.

El segundo modelo explica la política exterior a partir de las preferencias de los distintos actores dentro de un mismo Estado, que no es visto como una unidad sino como un sujeto compuesto por un conjunto de actores con diferentes preferencias sobre el curso a seguir. Cada actor trata de imponer su punto de vista y todos son importantes en el proceso de toma de decisiones. El objetivo final es que, después de un periodo de negociación, los actores lleguen a un consenso sobre la decisión final, que deberá contener algún elemento mínimo de cada preferencia y será apoyada por todos.

El tercer modelo teórico propuesto por Allison establece un proceso operativo estandarizado para cualquier contingencia o crisis internacional. Según este planteo, cada actor tiene una función determinada, por lo que la expectativa es que cada organización cumpla con la tarea asignada. Este modelo evita el proceso de identificar o calcular las consecuencias de las posibles alternativas, pues sigue una especie de manual con respuestas predefinidas que se adoptan en cualquier contexto. Cada parte cumple la función que le fue asignada y todos esperan que la crisis se resuelva.