Entrevista

«​No existe evidencia de que las exenciones tributarias atraigan inversiones en los países en desarrollo» Entrevista a Rodolfo Bejarano

El economista de la Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos afirma que con el actual paradigma económico no se combaten ni la desigualdad ni la opacidad fiscal en América Latina.

«​No existe evidencia de que las exenciones tributarias atraigan inversiones en los países en desarrollo» / Entrevista a Rodolfo Bejarano

Teniendo en cuenta la inserción de América Latina en la división internacional del trabajo y los límites al desarrollo que plantea el extractivismo ¿cómo caracterizaría la situación económica regional actual?

El modelo económico seguido por nuestros países se ha caracterizado históricamente por la prevalencia de los sectores relacionados con la explotación de los recursos naturales, con la consigna de aprovechar al máximo los recursos que nos brinda la naturaleza para luego poder abastecer de materias primas a los mercados internacionales; el modelo sigue imperando sea cual fuere la orientación política de los que están a cargo de definir las reglas de juego desde el gobierno. Es fácil determinar que la inserción de las economías de la región en la escena internacional se mantiene en el extremo más débil de la cadena y en una situación de desindustrialización que se agudizó con la apertura comercial, dando paso a un sistema basado en actividades de enclave, altamente vulnerable a los vaivenes de los mercados internacionales y con un escaso o nulo encadenamiento a las economías locales. De más está mencionar los problemas sociales y ambientales que son generados por la extracción indiscriminada de los recursos.

Con la aparición del Consenso de Washington y la aplicación de políticas neoliberales en los años 90, los países de la región empezaron un proceso de profundización de apertura económica y desregulación en todos los ámbitos (financiero, laboral, ambiental, etc.) que permitiría, según la doctrina imperante, atraer los capitales extranjeros que tanto necesitábamos para salir de la pobreza y resolver los problemas. Este proceso de cambio estuvo conducido por operadores internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, quienes diseñaban las recetas y no dudaban en presionar para que fueran aplicadas en pos de lograr las reformas necesarias. Esas reformas terminaron, al igual que otras ya vividas anteriormente, en una concentración aún mayor del poder en unos cuantos grupos y otorgaron una serie de privilegios para ciertos sectores de la economía, especialmente el sector extractivo.

El régimen tributario fue uno de los que más cambios sufrió con esta reformas, dando lugar a la implementación de una serie de exoneraciones fiscales que terminaron dando forma a esquemas regresivos, beneficiando a unos cuantos a costa de las grandes mayorías. Además del enorme sacrificio que les significa a nuestros Estados la aplicación de estos beneficios, la situación actual de caída de precios internacionales de las materias primas nos coloca en una posición de extrema debilidad al verse reducidos los ingresos públicos. Ahora mismo están dadas las condiciones para nuevos ciclos de endeudamiento y para la aplicación de programas de ajuste fiscal, hechos que ya vienen sucediendo en muchos países, causando importante problemas sociales.

Los países latinoamericanos buscan generar fuertes incentivos a las inversiones extranjeras para paliar la crisis internacional. Sin embargo, estas inversiones no siempre redundan en generación de empleo ni en fondos públicos para financiar políticas de desarrollo nacional. En este esquema, ¿cuál es su opinión acerca de la problemática de la competencia fiscal entre Estados? ¿Qué papel juegan los abusos corporativos y los fraudes fiscales por parte de empresas transnacionales?

La política de atracción de inversiones se ha enfocado en lograr que llegue la mayor cantidad de capitales a nuestros países por medio de una política de aplicación de incentivos. Esta política se produce a través de una serie de privilegios fiscales1 que se otorgaron por medio de la modificación de los marcos legales sectoriales nacionales, así como por la firma de contratos específicos con empresas con nombre propio que otorgaban estabilidad jurídica, libre movilidad de capitales y exoneraciones. La implementación de esta política en forma descontrolada y por cuenta propia en cada país se transformó en una lucha por ser más atractivo para los inversionistas, que trajo como consecuencia una especie de «competencia a la baja», recortando cada vez más los ingresos de los Estados.

Las exoneraciones temporales de impuestos constituyen una de las formas más comunes de incentivos fiscales a la inversión, en la que se exime a las empresas del pago del impuesto a la renta durante un periodo determinado. En un análisis realizado para América Latina, se ha determinado la existencia de 337 incentivos en total, de los cuales 256 corresponden a exenciones, las que son aplicadas en muchos países, siendo el impuesto a la renta el más afectado por este incentivo, con un número de 167 incentivos.

La gran inversión ha estado prácticamente subsidiada por el Estado para desarrollar actividades que han generado más daño que beneficios, incrementando la regresividad de nuestro sistema tributario debido a que la carga fiscal es trasladada a la población con menores ingresos. En promedio, los incentivos cuestan 4,35% del PIB para los países de América Latina, siendo los relacionados al IVA y al impuesto de renta de personas jurídicas (IRPJ) los que más costaron para el año 2012.

En este marco de trato excesivamente especial a las inversiones, la apertura comercial y la liberalización de las cuentas de los Estados han sido aprovechadas por los capitales para circular sin ninguna restricción, tanto para la entrada de inversiones como para las remesas de utilidades hacia las casas matrices. A medida que la financiarización de la economía se iba consolidando a escala global, los centros financieros offshore fueron cada vez más utilizados por las grandes empresas para instalarse y operar desde ahí, aprovechando las ventajas tributarias y de opacidad que ofrecían.

Gran parte de esa inversión extranjera que llega a nuestros países forma parte de la red de corporaciones transnacionales que operan en todo el mundo y que se instalan en paraísos fiscales para triangular operaciones comerciales con entidades relacionadas y, de ese modo, trasladar beneficios hacia fuera del territorio donde realmente se realiza la actividad económica. Esta práctica, que se hace con el objetivo de dejar de pagar impuestos, es la que se conoce como planificación tributaria agresiva y es avalada y operada por los estudios de abogados y las grandes empresas auditoras que aprovechan los vacíos legales y la opacidad financiera para que personas y empresas acumulen riqueza offshore.

Los incentivos fiscales no solo permiten a las empresas extranjeras evitar impuestos, sino que pueden dar lugar a actividades de evasión fiscal, mediante la redenominación de las inversiones domésticas como inversión extranjera directa, la ida y vuelta de fondos (round-tripping), o la venta de empresas a filiales disfrazadas de nuevos inversores, con miras a acogerse a una moratoria fiscal que solo se otorga a nuevos inversores (double-dipping).

Distintas organizaciones a escala regional e internacional plantean la urgencia de una agenda global que permita reformular las reglas fiscales. Según su criterio, ¿cuáles son las reales perspectivas de alcanzar un nuevo pacto internacional para la justicia fiscal? ¿Qué políticas públicas se podrían implementar a nivel nacional o subregional para acabar con los privilegios corporativos?

La competencia fiscal entre los países con fines de atracción de inversiones es uno de los temas identificados como prioritarios para la sociedad civil que trabaja los temas de justicia fiscal. Las excesivas ventajas otorgadas a los inversionistas extranjeros en complicidad con las autoridades, coloca a nuestros países en una posición débil frente a las grandes corporaciones con las que se firman contratos individualizados en un ambiente de muy poca o nula transparencia que no permite conocer los beneficios de los que gozan estas empresas y mucho menos las pérdidas de recaudación que sufren nuestros Estados.

No existe evidencia empírica en el mundo que haya determinado que la aplicación de exenciones tributarias haya sido determinante para la atracción de inversiones en países en desarrollo. Según los estudios realizados en diversos periodos históricos, el otorgamiento de beneficios fiscales es uno de los factores menos relevantes para los inversionistas a la hora de tomar la decisión de ingresar a un país. De allí la importancia de tomar medidas que permitan que los países cuenten con una política interna de aplicación y otorgamiento de incentivos, así como de revisión de la pertinencia de incentivos ya existentes. Esto debe ser complementado con una acción coordinada con los países vecinos que permita eliminar la competencia a la baja entre países.

En el caso de las actividades de explotación de recursos naturales, por ser un sector mucho más sensible y estratégico, los Estados deben recuperar la capacidad de manejo de su riqueza y deben llevar las riendas en la toma de decisiones sobre los beneficios provenientes de dicha actividad, dentro de una política de erradicación de los beneficios tributarios otorgados a las actividades extractivas. Esto permite elevar la capacidad de los Estados para hacer frente a las políticas públicas de promoción de alternativas productivas, generar recursos para el gasto social y, de ser adoptado en un ámbito regional, reducir la competencia fiscal entre países por la atracción de inversiones.

Nuestros países son afectados por las prácticas fiscales abusivas de parte de las corporaciones que se amparan en la facilidad con la que pueden crear filiales en guaridas fiscales y acumular riqueza gracias al uso de la banca global. Los destapes offshore como los Panamá Papers y los Bahamas Leaks demuestran lo complejo de las figuras utilizadas por personas y empresas para escapar de las entidades de control.

Las administradoras tributarias, que muchas veces están cooptadas por el poder, no tienen la capacidad para poder fiscalizar y acceder a información relevante para seguir el rastro de un sinnúmero de operaciones que realizan las empresas tanto comercialmente como financieramente. Los mecanismos utilizados para eludir el pago de impuestos, tales como la manipulación de precios de transferencia y préstamos intrafirma, les permiten incrementar costos para pagar menos impuestos en la jurisdicción donde operan, valiéndose además de la opacidad que brindan las guaridas fiscales para ocultar quién o quienés son los verdaderos beneficiarios.

Este problema global solo puede enfrentarse con una reforma del sistema tributario y financiero internacional que incremente la transparencia sobre las actividades de las corporaciones y que permita la cooperación entre los países para el uso e intercambio de información de los contribuyentes. La gobernanza global y la definición de las reglas del sistema fiscal internacional está en manos de los países más poderosos a través de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico), lo que limita la participación de los países en desarrollo en procesos que son definidos desde esos espacios, tales como Base Erosion and Profit Shifting (BEPS), a los cuales los países del Sur están adheridos.

La verdadera participación de todos los países en igualdad de condiciones debe darse en el ámbito de las Naciones Unidas. De ahí la importancia de la creación de un órgano intergubernamental en temas fiscales que defina las reglas en esta materia. A escala regional, nuestros países deben defender su espacio propio, proponiendo políticas comunes y coordinadas que permitan generar la protección necesaria frente a las prácticas abusivas del poder económico.

Eliminar los privilegios fiscales dañinos y luchar contra la evasión y elusión tributarias permitirá a los Estados recuperar recursos importantes que puedan financiar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), y a las poblaciones más desfavorecidas para que puedan acceder a servicios públicos de calidad. Abordar de forma más progresiva la recaudación de recursos y promover la equidad al momento de destinarlos permitirá encaminarse hacia la justicia fiscal.


Rodolfo Bejarano es Ingeniero economista peruano miembro del equipo técnico de RJF-LAC/Latindadd.


  • 1.

    Estos privilegios que otorgan ventajas tributarias pueden ser: beneficios directos otorgados a ciertos sectores, como la minería, que otorgan exenciones y reducciones a las tasas impositivas a la renta, regalías y el IVA; depreciación acelerada de activos; deducciones por pagos de regalías; eliminación de impuestos a remesas de utilidades; arancel cero para importaciones; zonas francas, régimen de maquila; descuentos de intereses por créditos internacionales, entre otros.