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Retos e instrumentos para una reforma del Estado en América Latina

El modelo gerencial inspirado en la Nueva Gestión Pública incluía una serie de instrumentos, como la medición de desempeño y los programas ajustados a resultados, tendientes a hacer más eficiente la acción del Estado. Pero este difundido esquema pasaba por alto un aspecto fundamental: las administraciones públicas no operan en el vacío, sino en el marco de determinadas relaciones sociales, económicas y políticas marcadas por desequilibrios de poder, particularmente en países en desarrollo como los latinoamericanos. El artículo propone, como vía para superar estos problemas, generar instrumentos y mecanismos que permitan recuperar la confianza de los ciudadanos en el Estado con base en una noción general de gobernanza democrática.

Retos e instrumentos para una reforma del Estado en América Latina

Introducción

El debate sobre el Estado y el gobierno ha dado un giro en las últimas décadas. Después de la crisis del Estado benefactor, los movimientos privatizadores como solución para el déficit fiscal dejaron una huella perdurable: el Estado y el gobierno –se argumentaba– son mecanismos sociales que, sin vigilancia y sin control, pueden generar crisis demasiado grandes. Este planteo se basa en la idea de que el Estado persigue por definición el bienestar público, el interés general. El problema está en que tal argumento es una falacia, básicamente por una razón: los servidores públicos, los políticos electos o designados, de cualquier signo y tendencia, son actores sociales interesados. Y, como tales, son capaces de perseguir sus propios objetivos, utilizando, si es necesario y si se les permite, los recursos y las facultades públicas para defender sus propios espacios de poder y ventaja (Ostrom 1973, p. 114).

Este argumento, que podríamos llamar neoliberal, tiene un poderoso punto a favor: es muy fácil comprobar que, efectivamente, como sostienen los neoliberales, los actores estatales persiguen intereses y son actores con poder, capaces de utilizarlo en la protección de su feudo burocrático o político. Si este argumento es cierto, es racional que los políticos y funcionarios, dotados de más poder gracias al papel principal que la sociedad les otorga en la solución de los problemas, conviertan estos espacios de solución en espacios de poder propios, en feudos burocráticos, sin ofrecer necesariamente soluciones efectivas o rendir cuentas claras sobre los efectos y los impactos reales de sus decisiones.

Es muy fácil encontrar ejemplos de esta «apropiación burocrática» de las políticas. Existen enormes y costosos programas gubernamentales que difícilmente podrían probar que generan efectivamente impactos sociales o económicos positivos, pese a lo cual siguen obteniendo recursos públicos. En América Latina, diversos programas de subsidio alimentario, de salud y educación han sufrido sin duda este efecto de apropiación o captura burocrática.

La solución que hemos denominado neoliberal es relativamente clara: es indispensable retomar el control de los recursos públicos y construir nuevas herramientas sociales que no deriven del Estado. En otras palabras, aumentar la dimensión de la caja de herramientas social para resolver los problemas sociales. Según este punto de vista, muchos problemas podrían ser resueltos desde el mercado, desde las redes sociales y a través de mecanismos de regulación estatal socialmente vigilados (Kamarck). Estos programas, además, deberían ser medidos por resultados, de modo de hacer responsables de ellos a los funcionarios públicos. Esta agenda, conocida como Nueva Gestión Pública (NGP, en inglés New Public Management) (Hood), ha abierto un abanico de opciones que plantean un Estado más cercano a las necesidades de los ciudadanos, muchas veces vistos como clientes. Un Estado que asuma la calidad de su gestión como un elemento estratégico y que observe la regulación como un mecanismo para generar los incentivos correctos a fin de que sean los propios actores sociales, buscando su propio beneficio, quienes generen las soluciones de largo plazo. En efecto, la NGP pone en el centro del debate una aseveración de alto impacto: el Estado es, en primera instancia, un generador de «reglas del juego», reglas que establecen los incentivos para el comportamiento de los actores sociales, incluidos los gubernamentales y políticos. Los incentivos «correctos» son aquellos que parten de la idea de que los actores sociales tienen determinados intereses. La mejor regulación es entonces aquella en la que los actores, al buscar sus propios intereses, generan círculos virtuosos de innovación y cooperación. El mercado, las redes, los cuasi mercados, se convierten así en instrumentos aplicables a la esfera pública, en un marco de transparencia de la información, persecución inteligente de la corrupción y un fuerte énfasis en la rendición de cuentas.

Este modelo gerencial, corolario del Consenso de Washington, ha abierto un importante debate respecto al papel del Estado. No se trata simplemente de una propuesta administrativa, sino que ha evolucionado en un atrevido concepto de lo que un Estado debe ser: un espacio organizacional abierto, eficiente, promotor del mercado y la eficiencia, transparente y vigilado por los resultados e impactos que produce.

Sin embargo, el debate está abierto y para América Latina es crítico. No hay una conclusión tajante: tenemos, por un lado, algunos apologistas del modelo (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico –OCDE–, Red en Línea de Instituciones Regionales para el Desarrollo de Capacidades en Administración Pública y Finanzas de Naciones Unidas –Unpan–, entre otros), pero también existen estudios que muestran resultados mixtos (Pollitt et al.; Bhatta; Arellano Gault et al. 2006).

Pero el debate podría ir más allá. En el fondo, el Estado gerencial concibe la eficiencia como un valor vigilado y transparente: un buen gobierno es un gobierno de calidad, cercano a sus ciudadanos, que busca permanentemente los incentivos «correctos» para que la sociedad libere su potencial y encuentre soluciones a sus problemas más importantes. Sin embargo, cabe preguntarse si la eficiencia ha sido un valor ausente en el debate sobre el Estado hasta el auge de la NGP. La respuesta es no. La eficiencia ha formado parte del debate desde siempre: la «vieja» administración pública la utilizó constantemente en la creación de los instrumentos de lo que en la práctica se denominó «Estado de bienestar».

¿Dónde está entonces la diferencia? Una posible respuesta radica en la concepción no de la eficiencia, sino de la relación entre eficiencia y política. Para la NGP, a diferencia del enfoque tradicional, un gobierno es eficiente no solamente gracias a los instrumentos administrativos que crea o utiliza, sino debido a su posicionamiento en la trama política. Al estar el Estado compuesto por actores interesados, la eficiencia solo podrá garantizarse si se generan reglas del juego que liberen la acción de los actores sociales en todo su potencial y permitan controlar a los actores políticos y gubernamentales para dirigir sus esfuerzos hacia los resultados y no hacia su propia agenda política.