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¿Rearme y carrera armamentista en América del Sur?

Últimamente se han multiplicado los comentarios periodísticos y los análisis académicos acerca de un supuesto rearme o del inicio de una carrera armamentista en América del Sur, a partir de la adquisición de equipamiento militar por parte de Chile y Venezuela. Pero un análisis sistemático y detallado desmiente estas hipótesis y permite comprobar que se trata en realidad de procesos de modernización militar con vistas a crear capacidad disuasiva, que no generan reacciones equivalentes del eventual país adversario. El artículo argumenta que es necesario ser cuidadoso, pues los diagnósticos equivocados pueden generar las situaciones que justamente se quiere evitar.

¿Rearme y carrera armamentista en América del Sur?

¿Rearme y carrera armamentista en América del Sur?

Últimamente se han multiplicado los comentarios periodísticos y los análisis académicos acerca de un supuesto rearme o del inicio de una carrera armamentista en América del Sur, a partir de la adquisición de equipamiento militar por parte de Chile y Venezuela. Pero un análisis sistemático y detallado desmiente estas hipótesis y permite comprobar que se trata en realidad de procesos de modernización militar con vistas a crear capacidad disuasiva, que no generan reacciones equivalentes del eventual país adversario. El artículo argumenta que es necesario ser cuidadoso, pues los diagnósticos equivocados pueden generar las situaciones que justamente se quiere evitar.

Los países de América del Sur han adquirido toda clase de equipamiento militar en los últimos años. Aviones de combate, submarinos, buques y tanques han sido incorporados a las distintas Fuerzas Armadas. Los dos países que han comprado más armamento, Chile y Venezuela, mantienen conflictos territoriales que en el pasado desataron guerras o conflictos armados y que en la actualidad provocan, esporádicamente, enfrentamientos diplomáticos y verbales de distinta magnitud. Esta combinación de grandes compras de armamento y conflictos territoriales pendientes parecería configurar un escenario ideal para la agudización de los dilemas de seguridad, la implementación de políticas de rearme y el desarrollo de carreras armamentistas. De hecho, algunos trabajos académicos –y la mayoría de las notas periodísticas sobre el tema– emplean estos dos conceptos para describir la situación actual.

Pero los países históricamente enfrentados a Chile (Perú y Bolivia) y Venezuela (Colombia) no parecen estar respondiendo a las compras de armamento. En lugar de buscar un nuevo equilibrio militar, estos países han optado por mantener, en lo esencial, sus capacidades actuales. El análisis de esta paradoja es el principal objetivo de este artículo. La comparación de tres díadas de países –Chile-Perú, Chile-Bolivia y Colombia-Venezuela– permitirá reflexionar sobre la validez teórica y empírica de la aplicación de los conceptos de «rearme» y «carrera armamentista» a los casos mencionados.

El contexto

Las explicaciones de los procesos de adquisición de armamento deberían ser contextualizadas en el marco más amplio de las relaciones políticas, económicas y militares que mantienen los países de la región. Reducir el análisis de las relaciones de seguridad al hecho de si los Estados compran más o menos armas, o de mayor o menor calidad, no permite considerar otros aspectos que inciden en la percepción de seguridad de estos. El análisis del contexto, y específicamente del tipo de paz predominante, permite determinar cómo se percibe la compra de armamento por parte de un país y cómo reaccionan los otros Estados frente a ella.

En ese sentido, lo central es que América del Sur es una región con un bajo nivel de conflicto interestatal. La región gasta en defensa la mitad del promedio mundial: 1,3% contra 2,6% del PIB. Además, el gasto militar ha disminuido sistemáticamente desde 1995, cuando alcanzaba 1,77% del PIB. Al mismo tiempo, la región atraviesa un periodo inédito de cooperación militar y de institucionalización de las relaciones de defensa y seguridad, que incluye la ratificación de los principales regímenes y organizaciones internacionales y regionales en el ámbito de la seguridad. Finalmente, América del Sur posee una rica herencia histórica y cultural común enmateria de mediación y resolución de conflictos, por lo que la resolución pacífica de las controversias es una característica arraigada en la historia de la región.

Desde luego, la región no está exenta de conflictos o de rivalidades duraderas, pero estos están crecientemente contenidos y limitados por las tradiciones compartidas, por las instituciones y los procesos de cooperación y por la creciente interdependencia económica, que atenúan la posibilidad de un conflicto bélico.

Los países que conforman las tres díadas han construido un tipo de paz en la que el conflicto no ha desaparecido, pero tampoco es inminente. Esta clase de paz impide caracterizar la adquisición de armamentos como un rearme o como el inicio de una carrera armamentista. En efecto, los gobiernos de los países mencionados toman la decisión de compra de armamento sobre la base de cálculos racionales sustentados en la baja posibilidad de un conflicto militar: como veremos en la próxima sección, el concepto de modernización explica mejor la racionalidad de las adquisiciones.

Tipos de paz y procesos de adquisición de armamento

La justificación y legitimación que hace un país de la decisión de adquirir armamento –y su interpretación de la compra que realiza un potencial adversario– dependen de su visión del contexto. Los casos más obvios de interacción entre el contexto y la legitimación son aquellos en los que la paz se da por descontada o en los que la guerra es inminente. Por ejemplo, cualquier compra de armamento que efectúe un miembro de la Unión Europea se justifica internamente –y así lo perciben los países vecinos– como un reemplazo de material o como una modernización militar; es decir, una acción que no fomenta la percepción de amenaza. Por el contrario, en aquellas regiones donde el conflicto se percibe como inminente una adquisición de armas es interpretada como un rearme y suele desatar carreras armamentistas. La principal variable que explica cómo un país percibe y legitima la adquisición de armamentos es el tipo de paz que predomina en la región, que genera distintos dilemas de seguridad (ver cuadro). Los tipos de paz pueden agruparse en dos grandes vertientes: paz positiva y paz negativa.

En la paz positiva se enfatizan las causas estructurales de la violencia interestatal. Desde ese punto de vista, la paz no es lo contrario de la guerra, sino la ausencia de las condiciones que la favorecen. Esa ausencia ha contribuido a la virtual desaparición de la guerra y del uso de la fuerza como medios para resolver disputas entre los Estados. En estos casos, el dilema de seguridad ha desaparecido o es muy débil. Puede haber «comunidades de seguridad» (caracterizadas por fuertes instituciones regionales y por la existencia de normas y valores compartidos) o situaciones de paz estable (las instituciones, los valores y las normas comunes son menos intensos, aunque también se haya abandonado la opción por el conflicto militar).

La paz negativa también alude a un contexto de no guerra, pero en el cual el uso de la fuerza continúa siendo una alternativa posible y, en muchos casos, inminente. Los países que se encuentran en zonas de paz negativa mantienen hipótesis de conflicto y se preparan para la guerra. Suelen existir disputas pendientes, territoriales o ideológicas. Los dilemas de seguridad se potencian en estos contextos, aunque su intensidad varía de acuerdo con la percepción de la proximidad del conflicto.

La paz negativa puede dividirse en tres subtipos. En los dos primeros –paz frágil y paz inestable– el uso de la fuerza es una opción inmediata y latente, a tal punto que condiciona las acciones políticas y las preferencias sociales de los países. El alistamiento y la preparación militar son importantes y las Fuerzas Armadas se encuentran en permanente estado de alerta. Los Estados insertos en este contexto tienen ciertos rasgos en común: altos presupuestos militares, una fuerte sensibilidad de las elites políticas y de la sociedad civil respecto a la seguridad, la adopción de medidas extraordinarias para responder a la amenaza percibida y un alto nivel de desconfianza respecto de las intenciones del adversario. La principal distinción que puede establecerse entre los contextos de paz frágil, como el que vive Oriente Medio, y los de paz inestable, como el de la Unión Soviética y Estados Unidos durante la Guerra Fría, es que en los primeros han ocurrido rupturas de la paz y choques militares esporádicos. Finalmente, el tercer subtipo de paz negativa –la paz fría– es limítrofe con el de paz estable. Pero aunque la frontera es tenue, no anula la característica esencial que permite incluirla dentro del grupo de paz negativa: el uso de la fuerza no ha sido descartado. Los países insertos en este tercer tipo de contexto mantienen disputas limítrofes e hipótesis de conflictos y despliegan estrategias de disuasión, pero el uso de la fuerza, aunque no está descartado del todo, no parece una opción inminente.

Estas categorías explican las opciones de compra de armamentos. En las comunidades de seguridad y en los contextos de paz estable, las adquisiciones son percibidas como reemplazo de material o modernización militar. La débil o inexistente percepción de amenaza favorece que las compras y la fabricación de armamento no sean percibidas como una amenaza o como un factor que altere el equilibrio militar.

En los casos de paz negativa, en cambio, la percepción es diferente. Está caracterizada por la sensación de amenaza, por lo que las estrategias de compra de armamento pueden asumir tres variantes. En los contextos de paz frágil o inestable, suelen producirse rearmes o carreras armamentistas: la percepción de conflicto inminente hace que cualquier compra o desarrollo de armamento sea percibido como un desequilibrio militar y, en consecuencia, como una amenaza a la seguridad del Estado. En talescircunstancias, hasta la compra más pequeña puede ser interpretada como un rearme y desatar la respuesta de otro Estado, lo que da lugar a una carrera armamentista.

En los casos de paz fría, la percepción de amenaza es menor. Las compras de armamento no son consideradas como un rearme o como el inicio de una carrera armamentista, sino como una acción destinada a preservar un determinado equilibrio de fuerzas en un contexto en el que el conflicto militar no ha desaparecido, pero tampoco es inminente. Es decir, se trata de una estrategia de modernización disuasiva. En los contextos de paz fría, como los que caracterizan a las tres díadas analizadas en este artículo, los dilemas de seguridad se encuentran atenuados por las tradiciones de resolución pacífica de disputas, la creciente interdependencia, la orientación pacífica y la baja disposición de los militares a pelear guerras interestatales. Esto explica la escasa o nula reacción de parte de uno de los miembros de las díadas a las compras de armamento realizadas por el otro.

¿Carrera armamentista en América del Sur?

Como se señaló al comienzo, es común escuchar, a propósito de la información difundida acerca de las adquisiciones de Chile y Venezuela, que en América del Sur existen procesos de rearme e incluso carreras armamentistas. Pero estos análisis no tienen en cuenta que ambos conceptos tienen un desarrollo teórico, metodológico y empírico muy vasto y preciso, relacionado con situaciones históricas específicas. Pese a ello, la referencia a la historia de estos conceptos está ausente en los planteos mencionados. En otras palabras, el uso de estos dos términos se caracteriza por la falta de rigor metodológico y empírico.

La literatura acerca de la carrera armamentista es extensa. A pesar del debate sobre el término, que excede el objetivo de este artículo, existe un acuerdo mínimo respecto a la definición de ciertas situaciones históricas como carreras armamentistas: la que disputaron Alemania, Gran Bretaña, Francia e Italia desde 1880 hasta la Primera Guerra Mundial; la Guerra Fría entre EEUU y la URSS; la relación entre Israel y otros países de Oriente Medio, sobre todo hasta finales de la década del 70; y la de Argentina y Chile a principios del siglo XX.

En estos casos, dos o más Estados están comprometidos en una relación hostil por motivos territoriales o ideológicos. Se han enfrentado militarmente o, si no lo hicieron, mantienen un alto nivel de preparación para la guerra, lo que implica que el conflicto se percibe como muy probable o inminente. En esta situación, cualquier alteración del balance militar exacerba la percepción de inseguridad del otro Estado, que intenta equilibrar a su adversario y reducir su propia percepción de inseguridad, lo cual supone incrementar sus fuerzas para alcanzar un nuevo equilibrio.

Se define entonces como carrera armamentista una serie de incrementos interrelacionados de armamento, un rearme simultáneo e interdependiente que aparece cuando dos Estados determinan su propia capacidad militar como función de la del otro. Una carrera armamentista refleja un desacuerdo respecto al balance apropiado de poder entre dos Estados. Desde el punto de vista empírico, puede comprobarse si se demuestra un patrón simultáneo e interdependiente de compras de armamento; es decir, si la adquisición de armamento, el aumento de efectivos o el incremento del presupuesto militar de un Estado desatan la respuesta del otro.

Para determinar la existencia o no de un patrón de estas características en las tres díadas mencionadas, se analizaron las compras de armamento en el periodo 1999-2006, la variación en el número de efectivos entre 2000 y 2005 y la evolución del presupuesto militar desde 2003.

En el caso de la adquisición de armamento, se consideraron cuatro rubros: tanques, submarinos, navíos de guerra y aviones de combate. El análisis de las adquisiciones en las primeras dos díadas (Chile-Perú y Chile-Bolivia) no permite inferir la existencia de ningún patrón sólido de interacción entre estos países. Chile adquirió 316 tanques (200 Leopard 1 y 116 Leopard 2), dos submarinos, ocho fragatas y 26 aviones de combate. Frente a estas compras, Bolivia adquirió 16 tanques livianos SK 105 y Perú optó por la compra de dos fragatas usadas a la Marina italiana. El mismo patrón puede verificarse entre Venezuela y Colombia: las compras de Venezuela –entre ellas 24 aviones Su 30– no han generado una respuesta por parte de Colombia.

El segundo aspecto analizado, el número de efectivos militares, tampoco sigue un patrón de acción-reacción. Chile ha reducido su personal militar, al pasar de 101.000 hombres en 2000 a 72.000 en 2005. Perú experimentó una reducción similar, de 115.000 en 2000 a 80.000 en 2005. Finalmente, las Fuerzas Armadas de Bolivia tuvieron un pequeño crecimiento, de 5%. Por su parte, Colombia incrementó sus efectivos en un 35%. Y, aunque Venezuela también lo hizo, el porcentaje fue muy menor: solo 4%. Aunque estas dos últimas cifras podrían indicar una incipiente carrera armamentista, hay que señalar que el incremento del personal militar de Venezuela fue bajo y que el aumento de tropas en Colombia responde a razones internas, desvinculadas de un posible conflicto con Venezuela.

El tercer punto, el gasto militar, también permite refutar la idea de una carrera armamentista. El presupuesto de defensa de Chile como porcentaje del PIB ha disminuido de 3,4% en 2003 a 3% en 2006. El de Perú también bajó, de 2,2% a 1,4%, mientras que el de Bolivia ha experimentado un leve incremento, de 1,3% a 1,7%. El presupuesto de Colombia ha disminuido levemente, de 3,8% a 3,7%, mientras que el de Venezuela ha permanecido estable en 1,3%.

El análisis de estos indicadores permite refutar la hipótesis de una carrera armamentista en América del Sur. Desde el punto de vista del equipamiento, el número de efectivos y los gastos militares, no puede comprobarse un patrón de interacción entre las decisiones adoptadas por uno de los miembros de cada díada y una respuesta por parte del otro.

¿Rearme en América del Sur?

Aunque la idea del rearme parecería captar mejor la realidad sudamericana actual, puede ser relativizada desde distintas perspectivas. Desde el punto de vista conceptual, no parece razonable denominar de la misma forma las compras de armas que se producen en contextos de paz fría que las que tienen lugar en situaciones de paz inestable o frágil. No parece adecuado utilizar el mismo concepto para explicar el rearme alemán de 1935 o el de Egipto antes de la Guerra de los Seis Días, que para referirse a las compras realizadas por Chile o Venezuela en los últimos años. Es poco preciso desde el punto de vista teórico y empírico y poco riguroso desde el punto de vista histórico.

El rearme puede ser definido como «equipar nuevamente con armamento militar o reforzar el que ya existía». Esta definición alude a países que, por diversas razones, han reducido sus capacidades militares y quieren recuperarlas, o a Estados que refuerzan su despliegue militar, lo cual supone un aumento cuantitativo y, en algunos casos, cualitativo de su armamento y efectivos. El concepto ha sido utilizado en ciertos contextos: en primer lugar, cuando un Estado denuncia o renegocia un tratado de limitación de armamentos con el fin de reequiparse. Esto en general coincide con un cambio en la estrategia política de los Estados, que asumen una posición revisionista, como ocurrió en Alemania en 1935. También se producen procesos de rearme en países que, luego de un conflicto, deciden reponer una gran cantidad de material militar perdido o crear un ejército en un contexto de conflicto inminente, como ocurrió con Egipto luego de la Guerra de los Seis Días. Finalmente, puede haber rearme en países que se encuentran frente a una guerra inminente o donde se han producido guerras y enfrentamientos esporádicos, como ocurrió entre 1949 y fines de los 80 en distintos países de Oriente Medio que modificaron su fuerza militar, cuantitativa y cualitativamente, sin que esto desatara inmediatamente una carrera armamentista.

Con mayor precisión, es posible identificar cuatro situaciones en las que una adquisición de armamento es efectivamente un rearme. En primer lugar, cuando las compras de armamento se producen en contextos en los que el uso de la fuerza militar se encuentra latente y parece inminente.

En segundo término, cuando un país incrementa la cantidad de efectivos, equipamiento y gasto en defensa. En la Guerra Fría, por ejemplo, los aumentos fueron de entre 70% y 300% en un lapso de diez años. Para comprobar si los países que forman parte de las tres díadas se encuentran en proceso de rearme, adopto un criterio metodológico inclusivo. Considero que existe rearme si se comprueba alguna de estas dos posibilidades: un incremento de 30% en al menos dos ítems de equipamiento; o un aumento de 30% de los efectivos y en uno de los tres ítems de equipamiento.

Puede también haber rearme cuando un país incorpora equipamiento que le otorga una ventaja militar decisiva, lo que significa que no puede ser revertida en el corto plazo por su potencial adversario. Esta variable contempla situaciones en las que las compras de armamento no alteren el equilibrio cuantitativo de fuerzas, pero sí el cualitativo.

La última posibilidad es que los países no modifiquen sus capacidades cuantitativas o cualitativas, pero adopten una doctrina militar ofensiva. En estos casos, cualquier compra, por más reducida que sea, puede ser definida como un rearme.

Veamos ahora si alguna de estas cuatro situaciones se verifica para las tres díadas analizadas. La primera no se verifica: aunque la posibilidad de conflicto militar no puede descartarse totalmente, su probabilidad actual es remota.

La segunda, tampoco. El análisis de las adquisiciones de armamento y del material que será retirado de servicio en el periodo 2000-2010 sugiere que no se han producido cambios cuantitativos en la cantidad de tanques, submarinos, navíos de guerra y aviones de combate en los países analizados. En otras palabras, el saldo no se alterará. En Chile, la cantidad de tanques, aviones y submarinos no variará en ese periodo. El número de tanques se reducirá de los 200 que había en 2000 a 180 en 2010. Los aviones de combate seguirán siendo unos 90, la flota de submarinos seguirá siendo de cuatro y el número de buques se reducirá de diez a ocho. En el caso de Perú, todos los ítems disminuirán hacia 2010: el número de tanques pasará de 410 a 385, el de aviones de 110 a 107, el de submarinos de ocho a seis y el de buques, de siete a cinco. En Colombia, la cantidad de buques, submarinos y tanques permanecerá estable, con un aumento de 25% en el número de aviones, por la compra de aeronaves a Brasil para fines de contrainsurgencia. En Venezuela, la cantidad de tanques, submarinos y naves permanecerá en el mismo nivel. En todos los casos, entonces, las compras de tanques, buques, submarinos y aviones no alterarán cuantitativamente el equipamiento militar de los países, y en algunos casos incluso habrá una disminución. Las adquisiciones apuntan a modernizar las fuerzas militares y mantener la capacidad disuasiva, no a rearmarlas.

La tercera situación señalada alude a una compra de armamento que, aunque no altera el equilibrio cuantitativo, sí otorga una ventaja militar decisiva. Este criterio, de tipo cualitativo, no parece comprobarse en ninguna de las adquisiciones de equipamiento militar de los países mencionados.

Finalmente, el hecho de que países como Colombia (frente a Venezuela) o Perú y Bolivia (frente a Chile) no respondan a las compras de armamento sofisticado indica que no las perciben como una amenaza. Esto implicaría que la cuarta situación tampoco se comprueba, es decir que ni Chile ni Venezuela han desarrollado una doctrina militar ofensiva sobre la base del armamento adquirido.

Comentarios finales

Los conceptos de carrera armamentista y rearme son herramientas útiles para describir dinámicas de adquisición de armamento en contextos de alta conflictividad interestatal e inminencia de guerra. Su uso, por lo tanto, debería reservarse para tales situaciones.

Chile, Venezuela, Perú, Bolivia y Colombia perciben y racionalizan sus compras de armamento –y las de sus vecinos– en términos de modernización disuasiva. Esta refiere a una situación en que los países son cuidadosos en mantener la misma cantidad de equipamiento militar, cuando las armas adquiridas cumplen la finalidad simultánea de modernizar o reemplazar material existente y de mantener un nivel general de disuasión, y cuando el nuevo equipamiento no confiere una ventaja militar decisiva.

Esto ocurre en un contexto de paz fría, en el que la posibilidad de conflicto es remota sin que la paz se haya consolidado por completo. En estas situaciones, las compras de armas no son consideradas como un simple reemplazo de material o como el resultado de una modernización, pero tampoco como un rearme o como el inicio de una carrera armamentista, como ocurre en contextos de paz inestable o frágil. Son, de hecho, el resultado de un cálculo racional en el que intervienen dos factores: la voluntad de modernización del arsenal militar y la necesidad de disuadir. Sin embargo, el hecho de que las adquisiciones de Chile no hayan provocado ninguna respuesta de Perú y Bolivia, y que las compras de Venezuela no hayan generado una escalada con Colombia, no debería ser visto como un indicador de aceptación de inferioridad militar, sino más bien como una lectura racional de un contexto en el que la paz parece no estar puesta en duda.

En suma, los datos muestran el error de definir las compras de armamento como procesos de rearme o como el prolegómeno de carreras armamentistas. En este sentido, promover o legitimar incrementos en los gastos de defensa sobre la base de una amenaza no inminente o poco probable solo contribuye a provocar lo que supuestamente se quiere evitar. La mala utilización de estos conceptos puede exacerbar los dilemas de seguridad y aumentar la percepción de amenaza entre los Estados.