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Quince años de política social en la Ciudad de México. Logros y desafíos, lecciones y tensiones

Los 15 años de construcción de una política social propia por parte del gobierno del Distrito Federal permiten realizar un balance de conjunto, en el que se observa una importante continuidad entre los tres mandatos del Partido de la Revolución Democrática (PRD), si bien no exenta de tensiones y dificultades. Cada uno de ellos ha puesto el acento, respectivamente, en los derechos políticos, los derechos sociales y los derechos civiles, sexuales y reproductivos. En definitiva, esto ha permitido una importante acumulación de derechos, que se traduce en un robusto y complejo marco jurídico, cuyos principales desafíos parecen ser las brechas de implementación y la tendencia a la fragmentación y dispersión normativa.

Quince años de política social en la Ciudad de México. Logros y desafíos, lecciones y tensiones

A partir de 1997, la Ciudad de México ha vivido una importante transformación política y social, si bien aún incompleta, que le ha permitido dibujar un perfil propio en el diseño de políticas sociales y contribuir al debate nacional. De esta manera, han corrido paralelos un proceso de democratización y otro de innovación de las políticas públicas. Es necesario recordar que fue en ese año cuando se devolvió a los ciudadanos del Distrito Federal el derecho de elegir a sus autoridades locales, empezando por el jefe de Gobierno en 1997 y, posteriormente, en 2000, a los titulares de las jefaturas delegacionales. No obstante, el proceso aún se encuentra inacabado, en la medida en que la Ciudad de México, a diferencia de las restantes entidades federativas del país, no cuenta con una Constitución propia1; los nombramientos del procurador de Justicia y del secretario de Seguridad Pública son compartidos con el presidente de la República; y, sobre todo, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal no es parte del Constituyente Permanente, por lo que no interviene en los procesos de reforma de la Constitución General de la República. Desde 1997 hasta la fecha se han sucedido cuatro elecciones de jefe de Gobierno y en todas ellas ha resultado ganador el candidato postulado por el Partido de la Revolución Democrática (PRD), generalmente en alianza con otros partidos, lo que ha permitido en la mayoría de los casos construir coaliciones gobernantes amplias con importante respaldo en el Poder Legislativo2.

Continuidad con ajustes (mayores y menores)

La sucesión de tres gobiernos del mismo signo político ha significado que en el curso de los últimos 15 años se haya construido un conjunto de iniciativas públicas, desde legislativas hasta programáticas, caracterizadas esencialmente por la continuidad, lo que ha permitido escapar a los virajes o interrupciones de políticas y programas característicos de los cambios de gobierno. En esencia ha habido continuidad, pero con énfasis y orientaciones distintas y no exenta de tensiones y contradicciones. Grosso modo, puede decirse que las tres administraciones del gobierno de la ciudad: las de Cuauhtémoc Cárdenas (1997-1999)3, Andrés Manuel López Obrador (2000-2005)4 y Marcelo Ebrard (2006-2012), han puesto el eje de su gestión, respectivamente, en los derechos políticos, los derechos sociales y los derechos civiles.

El gobierno de Cárdenas y su sucesora, Rosario Robles, se caracterizó, fundamentalmente, por iniciar el proceso de democratización de la ciudad y la reafirmación de los derechos políticos recién recuperados de los habitantes del Distrito Federal. En materia social, su eje fue la construcción de una nueva institucionalidad, su articulación en torno del concepto de equidad, la relevancia otorgada a temas emergentes (pueblos indígenas, salud mental, violencia de género, adicciones) y el énfasis en la prestación de nuevos servicios sociales (Servicios Comunitarios Integrados, Unidades de Atención y Prevención de la Violencia Familiar, preparatorias públicas), en un contexto de construcción del marco jurídico de la política social. No obstante, este gobierno contó con pocos recursos presupuestarios y limitado tiempo para consolidarse y alcanzó coberturas acotadas. Su legado fundamental fue la recuperación de los derechos políticos, así como el establecimiento de las bases de la autonomía de la ciudad.

El gobierno de López Obrador y su sucesor, Alejandro Encinas, se caracterizó por colocar en el centro de su actividad y su discurso la política social y los derechos sociales. Canalizó importantes recursos adicionales hacia esta área y llevó a cabo iniciativas de gran calado, como la pensión alimentaria (o pensión ciudadana) de adultos mayores, consistente en una transferencia universal no condicionada equivalente a 70 dólares mensuales. Para finales de 2012, este beneficio llega a 480.000 personas mayores de 68 años en la Ciudad de México, y desde 2003 tiene la condición de derecho exigible conforme a la Ley de la Pensión Alimentaria de Adultos Mayores del Distrito Federal. Por otro lado, se concretó el apoyo económico a personas con discapacidad y las becas para niñas y niños en condición de vulnerabilidad social (conocido como Programa de Madres Solteras), entre otros. Y, al mismo tiempo, se avanzó en la compactación de acciones en torno del Programa Integrado Territorial (PIT), que agrupó en una lógica de planeación microterritorial los principales programas sociales.

A pesar del énfasis en las transferencias monetarias, también se hicieron esfuerzos muy importantes en materia de educación y salud. En el primer caso, creando una red de 16 nuevas preparatorias públicas agrupadas en el Instituto de Educación Media Superior y la creación de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México. En el segundo caso, se echó a andar el Programa de Medicamentos y Servicios Médicos Gratuitos para Personas sin Seguridad Social (conocido como Programa de Gratuidad), que durante el gobierno de Encinas también fue elevado por la Asamblea Legislativa a la categoría de derecho exigible.

La pensión de adultos mayores y el Programa de Gratuidad son la expresión más acabada de la orientación de la política social del gobierno de López Obrador-Encinas, en particular por dos características: la universalidad y la exigibilidad. En el contexto de la primera década del siglo XXI, cuando parecía que la focalización por hogares y nivel de ingresos se había convertido en un principio (casi universal) de política social y cuando a las transferencias monetarias se les agregaba siempre el componente de la condicionalidad, las dos iniciativas sociales de mayor alcance de ese gobierno se construyeron en una lógica distinta, lo que tuvo un importante efecto en el debate nacional y en el diseño de políticas y programas a escala federal5.

No obstante, este fue un gobierno en el que se estancó, o al menos no se expandió, la prestación de servicios especializados a la población: contra la violencia familiar, iniciativas en materia de equidad de género y diversidad sexual, unidades básicas de rehabilitación para personas con discapacidad, centros de día para adultos mayores, estancias infantiles, atención de adicciones, salud mental. La participación ciudadana se concentró en las instancias territoriales y se vivió un enfriamiento de la relación con organizaciones civiles especializadas en el desarrollo social.

  • 1. En el Pacto por México, suscrito recientemente entre la Presidencia de la República y los presidentes de los tres partidos políticos más grandes, se incluyó el compromiso de que la Ciudad de México cuente con una Constitución.
  • 2. El periodo 2000-2003 constituiría una excepción, ya que en esos años el partido en el gobierno del Distrito Federal no contó con mayoría legislativa, aunque la recuperó para el periodo 2003-2006.
  • 3. Cárdenas dejó el gobierno de la ciudad para competir por la Presidencia de la República.
  • 4. López Obrador también se alejó anticipadamente del gobierno del Distrito Federal para contender en los comicios presidenciales.
  • 5. Resulta bastante claro que el programa «70 y Más», que el nuevo gobierno federal busca extender a «65 y Más», tiene más puntos en común con la pensión alimentaria del Distrito Federal que con el componente adultos mayores del Programa Oportunidades, el mayor programa de transferencia no condicionadas de México.