Coyuntura

¿Qué nos enseñan los 20 años del Mercosur?

A 20 años de la puesta en marcha del Mercosur, no solamente se amplió el número de sus integrantes, sino que asistimos a cambios políticos e ideológicos en los países miembros. Si la piedra fundamental de la integración fue colocada en un contexto de hegemonía neoliberal, hoy se exploran otras vías, en las que se asigna al Estado un rol inevitable en el desarrollo. En ese marco, en la reunión de Córdoba de 2006, se lanzó la etapa del «Mercosur Social y Productivo», que procura revertir el desencanto de un proceso con excesivo énfasis en las políticas comerciales y con muchas debilidades en áreas como educación, integración productiva y políticas medioambientales.

¿Qué nos enseñan los 20 años del Mercosur?

Como otros procesos de integración, el Mercado Común del Sur (Mercosur) es un fenómeno en continua transformación y crecimiento. Si bien su nombre deriva de la firma del Tratado de Asunción en 1991, la literatura tiende a coincidir en que su origen se remonta a 1986, cuando se suscribió el Protocolo de Integración y Complementación Económica (PICE) entre Argentina y Brasil. Desde entonces, el número de países que lo conforman se ha ido ampliando y también fue cambiando la ideología que sustenta el proceso, algo que se manifiesta entre otras cosas en el rol que desempeñan los Estados vis-à-vis los mercados como motor de la integración.

Es posible identificar al menos tres etapas en el desarrollo del Mercosur. En la primera (1987-1991), los gobiernos de Argentina y Brasil buscaron alcanzar una integración económica bajo un esquema de especialización intraindustrial, de carácter gradual sectorial y flexible, mediante protocolos sectoriales. En una segunda etapa (1991-2002), se sumaron Paraguay y Uruguay y predominó un fuerte sesgo comercialista, en el marco del cual los mercados marcaron el ritmo y el carácter de la integración. Por último, se abrió una tercera etapa luego de la crisis de 2001, que se distingue por el retorno del liderazgo estatal, el proceso de incorporación de Venezuela y el consenso sobre la necesidad de producir un vuelco hacia un Mercosur más inclusivo.

No obstante esta ampliación y los cambios señalados, a 20 años de su creación, el Mercosur atraviesa un momento de profundo escepticismo. En términos económicos, el buen desempeño demostrado por el mercado ampliado durante los primeros años contrasta con un bajo nivel de interdependencia y crecimiento económico, excepto en el caso de Brasil. En términos geopolíticos, el Mercosur ha perdido protagonismo en el escenario internacional a expensas de Brasil –que prefiere actuar en el ámbito global con marca propia más que con el sello del Mercosur– y de la Unión de Naciones Sudamericanas (Unasur) –que logra aunar las voluntades y prioridades de un número mayor de países en la región–. Por último, en términos de su credibilidad interna, el Mercosur también se ha ido vaciando de participación social y apoyo ciudadano, en virtud de la decepción de la sociedad civil por las promesas incumplidas.

La premisa que guía este trabajo considera que este desencanto es, en gran medida, el resultado de las expectativas creadas por las lecturas académicas y políticas que se han hecho del Mercosur. Un rápido recorrido por esta literatura nos permite identificar dos visiones a nuestro entender erradas, o al menos parciales, de la integración regional. La primera, fuertemente prescriptiva, considera que, tarde o temprano, el Mercosur seguirá el modelo europeo caracterizado por la creación de instituciones o regulaciones de carácter supranacional en diferentes áreas. A partir de esta premisa funcionalista, los análisis tendieron a focalizarse en las instituciones de la integración y a identificar los factores que dificultaban este efecto de «derrame» o profundización.

Una segunda visión considera que la integración es el resultado del cálculo racional e instrumental de los gobiernos, que se unen para alcanzar beneficios que no podrían conseguir de manera individual. A partir de esta premisa, los análisis sobre el Mercosur se orientaron a identificar este objetivo y evaluar sus resultados. Algunos se centraron en factores individuales o internos, como el afianzamiento de las democracias emergentes o la consolidación de las reformas estructurales en curso, mientras que otros echaron mano a teorías sistémicas para identificar presuntas estrategias para enfrentar la hegemonía de Estados Unidos o alcanzar una mejor inserción económica en un mundo que marcha hacia la regionalización. Más allá de sus diferencias, ambas interpretaciones contribuyeron a crear una imagen estática y objetiva de la integración regional y dejaron de lado otros enfoques –como el constructivista o el intergubernamentalista– que la consideran como un proceso en movimiento, con final abierto, en el que se van creando identidades, ideas y resultados no previstos.

Este trabajo busca contribuir a llenar ese vacío a partir de un balance de la construcción de políticas regionales por parte del Mercosur. ¿Cómo han definido los gobiernos a los bienes regionales? ¿Qué nivel de cooperación y qué arreglos institucionales han construido? Para responder estas preguntas, se analizan tres políticas regionales consideradas claves por la literatura sobre integración sustentable y que, en general, están presentes explícita o implícitamente en la agenda de cooperación de los principales procesos de regionalización: las políticas de integración productiva, de medio ambiente y de educación superior.

La construcción de bienes públicos regionales

En este apartado se analizan las políticas del Mercosur en términos de los bienes regionales, considerados por la teoría de la integración como la médula del proceso. En este aspecto, emergen diferencias entre los enfoques funcionalista e intergubernamentalista, principalmente en relación con el proceso de identificación de bienes regionales. Según el primer enfoque, se trata de un proceso automático y progresivo, que empieza por issues técnicos y luego se profundiza hasta llegar a las cuestiones políticas. De acuerdo con los intergubernamentalistas, en cambio, los gobiernos son los que definen la agenda, sobre la base de un cálculo de poder, intereses y preferencias nacionales. El Mercosur parece estar más cerca de este último paradigma. Ninguna de las políticas analizadas en este trabajo estuvo presente en los inicios del proceso, sino que fueron incorporadas con el paso del tiempo y a medida que los bienes regionales fueron redefiniendo sus alcances. La integración productiva, por ejemplo, en un comienzo estuvo enfocada hacia la industria vinculada al sector automotor y a las empresas siderúrgicas y petroquímicas de origen local que proveían commodities a la producción de automóviles y camiones. A partir de 2000, por presión de las economías más pequeñas del bloque, se comenzó a esbozar la política regional orientada hacia las pequeñas y medianas empresas (P y MEs), un sector altamente dinámico y con presencia en todos los países de la región. La meta de promover un desarrollo más inclusivo también estuvo ligada a la necesidad de reducir las asimetrías económicas entre los países del bloque mediante la creación del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (Focem).