Tema central

Políticas públicas, intereses transnacionales y transformaciones territoriales

En las últimas dos décadas se ha producido un crecimiento sostenido del sector forestal en el Cono Sur, resultado tanto de las políticas públicas como del incremento de la demanda de los países desarrollados. La implantación de extensos macizos forestales y de grandes industrias asociadas provoca profundas transformaciones territoriales e involucra inversiones millonarias que se convierten en un objetivo por el que compiten los gobiernos. Pero el desarrollo forestal también genera encendidos debates –y a veces duros conflictos– en relación con sus beneficios reales y sus posibles efectos ambientales.

Políticas públicas, intereses transnacionales y transformaciones territoriales

El sector forestal en el contexto del sector agropecuario

El sector forestal ha registrado un notable crecimiento en América del Sur en las últimas décadas, particularmente en el espacio que suele denominarse Cono Sur. Si bien ello puede leerse como parte de la expansión general de los agronegocios, una serie de características distinguen a este sector del resto de las actividades agrícolas. La silvicultura comprende tanto la explotación de los bosques nativos como la de especies exóticas con fines comerciales. En este artículo nos referiremos exclusivamente a este segundo aspecto, considerando no solo la fase agrícola sino también el desarrollo industrial derivado de esta.La plantación de especies exóticas con fines comerciales aparece como una actividad agrícola particular que presenta una serie de singularidades. La primera de ellas radica en sus características biológicas: su ciclo productivo no es estacional sino que se mide en años, por lo que su rendimiento no depende tanto de los factores climáticos ni está expuesto a los riesgos generados por la variabilidad de dichos fenómenos. Para llevar adelante esta actividad se requieren inversiones que puedan «congelarse» en el suelo una cierta cantidad de años, que varía según el tipo de especie y el destino industrial de la madera. Eso hace que, a diferencia de otros cultivos, no puedan ser desarrollados como agricultura familiar, y que su práctica esté principalmente a cargo de empresas.

En lo cultural, la forestación no ha generado elementos de tipo simbólico en el imaginario rural, como otros cultivos en los que, por ejemplo, la cosecha suele ser vivida como un acontecimiento festivo. Se trata de una actividad que carece de tradiciones asociadas, tanto por la ausencia del productor familiar como por su carácter relativamente nuevo. Debido a su perfil empresario, es vista como una actividad «menos noble» que el resto de la agricultura; suele ser mirada con cierta desconfianza y rápidamente se le atribuyen múltiples daños ambientales y sociales en el medio rural (algunos reales y otros no tanto). Además, en algunas regiones de América del Sur es una actividad relativamente nueva, en gran medida impulsada por capitales extranjeros, lo que la hace aún menos «confiable». También es mirada con poco agrado por productores de otros rubros agropecuarios dado que no solo compite con ellos por las tierras sino que además recibe estímulos estatales que les son negados a otros sectores agrícolas o ganaderos.

Pero, más allá de las críticas, lo cierto es que se trata de una actividad que se ha venido expandiendo en la región. Particularmente en el Cono Sur, comenzó a cobrar notoriedad a raíz del sonado –e increíble– conflicto entre Uruguay y Argentina por la instalación de dos plantas de celulosa sobre el río limítrofe, y por las millonarias inversiones que está atrayendo.

La expansión forestal reciente

Aunque es vista como una actividad nueva en los países del Cono Sur, en algunos de ellos la actividad forestal data de principios del siglo XX o incluso de antes: es el caso de aquellos países con importantes masas boscosas naturales, como los bosques del sur de Chile o los bosques tropicales brasileños, donde históricamente existía una cierta tradición de explotación forestal. En otros, sin embargo, la aparición de la forestación fue toda una novedad y un factor de conmoción en el agro: es el caso de Uruguay, país cuyo territorio, hasta la expansión reciente de la forestación, estaba cubierto en un 90% por pastizales dedicados a la ganadería.

Las causas del desarrollo del sector forestal en la región pueden tener distintas lecturas. Para algunos, es un ejemplo más de la fase de transnacionalización del capital al que han dado en llamar «imperialismo forestal»1, que se inscribiría en una suerte de «geopolítica forestal» diseñada por las grandes empresas de pulpa y papel de los países del Norte para imponer sobre el mundo en desarrollo un modelo de desarrollo forestal que permita satisfacer su demanda. Si bien en ciertos casos el mecanismo funciona de esa manera, no es en modo alguno suficiente para explicar el crecimiento de este sector, aunque sí un factor coadyuvante. Otra lectura posible, que permite relativizar esa visión, toma en cuenta la preexistencia de planes nacionales de desarrollo forestal, concebidos como alternativas de diversificación de la economía agropecuaria e instrumentos para equilibrar la balanza comercial.

Si analizamos históricamente el surgimiento de las políticas forestales en la región, encontramos que en países como Brasil y Chile los primeros intentos tienen no menos de 70 años, como parte de un desarrollo que se aceleró a mediados de la década del 80 y en los 90, impulsado por la creciente demanda mundial de papel y la liberalización de los mercados. Ese incremento de la demanda condujo a las grandes empresas del mundo desarrollado a delinear esa suerte de «estrategia forestal internacional» por la cual deslocalizaron parte de su actividad productiva.

A nuestro entender, entonces, existían en la región planes nacionales de desarrollo forestal anteriores, pero recién comenzaron a ser plenamente exitosos cuando sus intereses coincidieron con las estrategias internacionales de las grandes empresas forestales.

El mercado internacional como impulsor del desarrollo forestal en los países en desarrollo

En las últimas décadas se ha registrado un crecimiento sostenido de la demanda de papel: en 2004 alcanzaba los 350 millones de toneladas anuales y para 2020 se estima que se incrementará en unos 200 millones. Todos los tipos de papel –papel de impresión y escritura, papel corrugado, cartón, papel tissue– han experimentado un aumento de la demanda. La mayor parte del papel es producido a partir de la celulosa proveniente de la pulpa de madera. Los grandes países productores de papel y celulosa son también los principales consumidores, por lo cual es una industria con fuerte integración vertical. Sin embargo, en los últimos años se verifica una tendencia a la aparición de países productores que consumen poco papel y que, por lo tanto, generan un gran excedente exportable. Como resultado, una porción creciente de celulosa, de alrededor de 20% del total, circula sujeta a los vaivenes del mercado; es la llamada «celulosa de mercado» (pulp market).

  • 1.

    Ricardo Carrere y Larry Lohmann: El papel del Sur, Red Mexicana de Acción frente al Libre Comercio, México, df, 1997.