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Política social y desarrollo en México

Las políticas sociales focalizadas reemplazaron el viejo esquema desarrollista de incorporación y ascenso social mediante la creación de trabajo y la construcción de servicios universales. A 20 años del comienzo de su implementación, una generación de mexicanos ha nacido y crecido bajo este nuevo modelo, que hoy exige una revisión urgente. El artículo sostiene que las políticas focalizadas, aunque útiles para atacar los aspectos más básicos de la pobreza, no han logrado una incorporación social masiva, debido al mediocre crecimiento económico y las nuevas condiciones del mercado de trabajo. Es necesario, por lo tanto, inscribir el debate sobre los programas sociales en el marco más amplio de una reflexión que resitúe la cuestión del desarrollo en el centro de la agenda política.

Política social y desarrollo en México

Desarrollismo y justicia social

En las décadas posteriores a la Revolución Mexicana, los gobiernos exploraron rutas de reivindicación social basadas en diferentes estrategias de redistribución de la riqueza y el poder, en particular mediante la reforma agraria y el apoyo a la organización de los trabajadores asalariados, cuyos derechos laborales fueron puestos bajo la tutela más o menos directa del Estado. Como se sabe, esta vía de reforma estructural redistributiva hacia abajo llegó a su clímax durante la presidencia de Lázaro Cárdenas, cuando el reparto de tierras alcanzó su punto máximo y la organización sindical garantizó el incremento de los salarios y el derecho de huelga. De esa manera, se delineó una alianza política con los grupos dirigentes que funcionó como base de la coalición política que articularía el desarrollo económico y social posterior.

Durante la Segunda Guerra, y desde luego una vez iniciada la posguerra, se buscó acompasar el ritmo de crecimiento económico mediante intervenciones de compensación y promoción social que fueran compatibles con la prioridad otorgada a la industrialización y la acumulación capitalista. Aquellos derechos que más tarde se conocerían como «derechos sociales del pueblo mexicano» podrían ir concretándose solo con el paso del tiempo y siempre sustentados en –a la vez que dependientes de– el crecimiento de la economía.

Pero no se trataba de un economicismo lineal. Con la creación en 1943 del Instituto Mexicano del Seguro Social, hoy el principal sistema de seguridad social del país, y décadas después con la inauguración del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, junto con otros organismos públicos orientados a apoyar a los grupos sociales más débiles, se pretendía construir interfaces que comunicaran productivamente –virtuosamente, dirían los discursos oficiales– la etapa de desarrollo económico basada en la industrialización con los compromisos históricos del Estado surgido de la Revolución Mexicana.

Por lustros, el crecimiento alto y sostenido de la economía, sumado a la prolongación de las políticas de cambio estructural inauguradas por Cárdenas, logró darle visos de realidad en el horizonte a esta fórmula, cuyo objetivo consistía en ampliar y fortalecer el desarrollismo industrializador mediante la ampliación de la base social del régimen, gracias a la elevación sostenida de los niveles generales de vida. Con el empleo urbano industrial en alza, las instituciones de seguridad social tendrían garantizada su reproducción ampliada. La justicia social, entendida como un proceso de redistribución de ingresos, riqueza y capacidades, podía ser exhibida como un desafío realizable.

Aunque el crecimiento demográfico trajo consigo nuevas y adicionales presiones sobre los fondos públicos, al menos hasta el final de los 60 la combinación de alto crecimiento con creación de empleo y extensión de la seguridad social, junto con la sólida infraestructura desarrollada en el campo, lograron sostener la política social iniciada en los 40. A fines de los 60 comenzaron a detectarse grietas en la capacidad de la economía urbana e industrial para generar los empleos requeridos, al tiempo que los nuevos puestos de trabajo empezaron a manifestar crecientes desigualdades. En el marco de un nuevo ciclo económico internacional, reapareció la inflación, los equilibrios del desarrollo estabilizador empezaron a peligrar y la desigualdad, hasta entonces oculta tras la expansión económica y del empleo, dio lugar a los primeros reclamos distributivos importantes, que anunciarían la necesidad de revisiones más o menos profundas en la arquitectura institucional de la política social y, más ampliamente, en el desarrollo político.

La economía, que hasta entonces había alimentado certezas y expectativas, ya no parecía capaz de insertarse sin dolor en los nuevos mundos que surgían de las crisis financieras, petroleras y de estanflación que asolaron los 70. La estrategia de mantener el ritmo de crecimiento gracias a un endeudamiento externo cada vez mayor se hacía insostenible. La utopía salarial perdía su lugar frente a los primeros brotes de una nueva marginalidad urbana, mientras que en el campo se vivían tiempos de estancamiento productivo, agravado por la imposibilidad de seguir desarrollando la infraestructura rural y las crecientes dificultades para insertarse en la sociedad urbana industrial, lo que luego se volvería un lugar común de la vida mexicana: la dureza e inclemencia para concretar el «derecho a la ciudad» que prometía la modernización.

Con las crisis de los 80, la exitosa fórmula se vuelve leyenda negra. Las tremendas caídas en el crecimiento y el nivel de actividad propiciaron una explosión de la informalidad laboral como mecanismo de compensación de la adversidad ocupacional y las reducciones del salario real. El panorama social, sobre todo en las ciudades, muta velozmente: la pobreza se masifica y se urbaniza. Desde entonces, sin dejar atrás el desequilibrio clásico entre campo y ciudad, la cuestión social mexicana cambia de piel, tendencia que se refuerza con las transformaciones demográficas que hacen que México deje de ser un país de niños para convertirse en una nación de jóvenes adultos. Este cambio, que genera una tasa de dependencia de 0,56, implica que el mercado laboral debe absorber un millón de jóvenes al año, con todo lo que ello implica en términos de necesidad de empleo, capacitación, acceso a la educación superior, seguridad en la salud y las pensiones.

En este contexto de crisis del desarrollo, la búsqueda de una nueva pauta para crecer y distribuir asume el código neoliberal y el Consenso de Washington. La política social se desprende de su discurso de justicia y garantías universales y, sometida por la emergencia fiscal, se ve avasallada por los nuevos criterios de asignación de recursos públicos. Secularmente subordinada a la política económica, la política social queda relegada a los márgenes de la acción pública.