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Política de drogas en América Latina: obstáculos y próximos pasos

Quienes proponen una aproximación represiva como eje del combate contra el narcotráfico y de la política de drogas no han logrado demostrar una reducción real en la producción ni en el consumo de sustancias hoy controladas. No obstante, las ideas sedimentadas sobre esta temática aumentan los costos políticos para quienes se proponen modificar el sentido común y las políticas públicas. Los cambios recientes en las legislaciones de Washington y Colorado, en Estados Unidos, así como en Uruguay, muestran otros caminos que es posible seguir, pero también los obstáculos para transitarlos.

Política de drogas en América Latina: obstáculos y próximos pasos

América Latina encabeza en la actualidad el movimiento por la reforma de las políticas que regulan las sustancias psicoactivas, las personas que las producen y aquellas que las consumen. El reto no es fácil; más de 100 años de paradigma prohibicionista hacen que plantear cualquier alternativa legal conlleve un alto costo político, y que vaya contra las intuiciones de la opinión pública. Todo esto acontece, además, en un océano de desinformación y falta de estadísticas objetivas para la toma de decisiones. Sin embargo, los costos económicos y sociales de las políticas actuales no son menores. Sus impactos son muchos y diversos. Se reflejan, al menos, en la capacidad de gobierno del Estado, en el funcionamiento del Estado de derecho y la aplicación de la ley, en la sobrecarga de los sistemas penitenciarios y de salud, en la competitividad de la iniciativa privada, en el deterioro del medio ambiente y en la continua violación de derechos humanos a lo largo y ancho de la región. Diversas investigaciones muestran que los intentos de reducción de la oferta han generado consecuencias desastrosas, ya sea que se midan en términos de salud pública o de seguridad pública1.

Lo anterior ha llevado a que cada día más grupos de políticos, empresarios, líderes sociales, comunicadores y académicos decidan pensar «afuera de la caja». Cada vez somos más quienes sostenemos que la reforma de la política de drogas no es solo importante, sino necesaria. El tema es de suma relevancia para quienes buscamos mejorar la calidad de la democracia y avanzar hacia la justicia social. Ello, sin embargo, conlleva pensar nuevos modelos de política pública en torno a las drogas.

El movimiento por la reforma de la política de drogas tiene su base en el hecho fundamental de que la «guerra contra las drogas» ha fallado2. Por otro lado, quienes proponen una aproximación más represiva como eje central de esta política no han logrado demostrar una reducción real en la producción, el trasiego, la venta o el consumo de sustancias psicoactivas, ni en la región ni en el resto del mundo3. Por el contrario, en la actualidad los mercados de drogas ilegales manejan productos de mayor pureza psicoactiva y de menor precio4.

La pregunta central es, por lo tanto: ¿qué iniciativas de reforma de política de drogas existen actualmente en América Latina? En consecuencia: ¿qué modelos de política pública se plantean en las discusiones en la materia y qué oportunidades tiene la región de sacar el mayor provecho posible de los cambios legales que se plantean?

El régimen de drogas actual: un marco tradicional de discusión legal

Primero lo primero: el sistema internacional de fiscalización de sustancias. Este ha sido la base tradicional de la discusión, y se compone de un elemento normativo y de principios, sumados a reglas prescriptivas y un órgano centralizado de toma de decisión. En el centro de este régimen se encuentra la Convención Única de Estupefacientes establecida en 1961 en la Organización de las Naciones Unidas (ONU) y enmendada por el Protocolo de 1961, el Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988.

Como antecedente directo de estos acuerdos multilaterales legalmente vinculantes, el régimen internacional se sustenta en la Convención Internacional del Opio de 1912 y 1925 y en el Convenio para Limitar la Manufactura y Regular la Distribución de Estupefacientes de 1931, firmado en la Liga de Naciones. Sin embargo, como proponen otros autores, y para propósitos de este artículo, entendemos por «régimen de drogas» el vigente durante el periodo comprendido desde la Convención Única de 1961, mientras que la estrecha interpretación y forzada instrumentación de este régimen es referida en el texto como «guerra contra las drogas»5. Es importante recordar también que el régimen de drogas posee dos órganos centrales: uno tomador de decisiones, la Comisión de Narcóticos (CND, por sus siglas en inglés), y otro monitor de los tratados, la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), para supervisar el cumplimiento de los tratados por parte de los Estados firmantes en las convenciones de 1961 y 1971.

Para fortuna de quienes quieren reformar este andamiaje legal, existen evidencias de que el sistema no es tan sólido como lo era años atrás; de hecho, se está tambaleando6. En los últimos años hemos visto ejemplos de «deserciones blandas» del régimen, tales como la descriminalización de la posesión de drogas para consumo personal; el creciente enfoque en programas de reducción de riesgos y daños7, la regulación de la marihuana para uso medicinal y recreativo, y la exitosa salida y readherencia de Bolivia a la Convención Única, estipulando una reserva para el uso tradicional de la hoja de coca en el territorio boliviano8.

Las «consecuencias no intencionadas» del régimen de drogas

Como mencionamos más arriba, uno de los principales obstáculos a los que se enfrentan quienes defienden el actual régimen de drogas son los impactos negativos que este paradigma ha tenido, particularmente en América Latina. La misma Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés), agencia multilateral que tiene por objetivo luchar contra las drogas y el crimen organizado transnacional, reconoce cinco «consecuencias no intencionadas» del régimen de drogas, a saber: a) la creación de un mercado ilegal y criminal que ofrece atractivas ganancias; b) el desplazamiento de políticas de salud a un segundo término, por detrás de la justicia penal; c) el desplazamiento geográfico de los centros de producción y distribución de drogas, también conocido como «efecto globo» (porque cuando se presiona en una parte, el aire va hacia otra); d) el desplazamiento de sustancias, de una controlada a otras con efectos similares para el usuario; e) la mala percepción por parte de las autoridades nacionales de las personas que usan drogas, quienes a menudo son excluidas y marginalizadas y son víctimas de un estigma moral que las aleja del sistema de salud9.

  • 1. Dan Werb et al.: «Effect of Drug Law Enforcement on Drug-Related Violence: Evidence from a Scientific Review Urban Health Research Initiative», International Centre for Science and Drug Policy, Vancouver, 2010; Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (unodc, por sus siglas en inglés): World Drug Report, unodc, Viena, 2011.
  • 2. V. el dossier sobre el tema en Nueva Sociedad No 222, 7-8/2009, disponible en www.nuso.org/revista.php?n=222.
  • 3. unodc: ob. cit.
  • 4. D. Werb et al.: «The Temporal Relationship between Drug Supply Indicators: An Audit of International Government Surveillance Systems» en bmj Open, 2013.
  • 5. Términos propuestos por Ilona Szabó de Carvalho: «Latin America Awakes: A Review of the New Drug Policy Debate», Norwegian Peacebuilding Resource Centre, octubre de 2013, disponible en www.isn.ethz.ch/Digital-Library/Publications/Detail/?lng=en&id=172328.
  • 6. Jamie Doward: «Leaked Paper Reveals un Split over War on Drugs» en The Guardian, 30/11/2013.
  • 7. Harm Reduction International: The Global State of Harm Reduction 2012: Towards an Integrated Response, Harm Reduction International, Londres, 2012.
  • 8. I. Szabó de Carvalho: ob. cit.
  • 9. unodc: «A Century of International Drug Control», versión extendida del capítulo 2 de Informe Mundial sobre las Drogas 2008, Viena, 2008.