Tema central

Pensar sobre la democracia, discutir sobre los derechos

Tomando como «ideal regulativo» el de la democracia deliberativa, es posible hacer una reflexión sobre los sistemas democráticos actualmente existentes en América Latina y sobre el recurso a instrumentos tales como los plebiscitos y las consultas populares. El caso del plebiscito celebrado recientemente en Colombia en torno del Acuerdo de Paz firmado entre el gobierno colombiano y las FARC constituye un caso particular para avanzar en la reflexión y el debate.

Pensar sobre la democracia, discutir sobre los derechos

Escribo este texto a partir de una invitación que se me formulara para reflexionar en torno de lo que llamaría la «cuestión democrática». La invitación se encuentra motivada, según entiendo, por al menos dos hechos. Por un lado, seguramente, se halla la emergencia de algunos llamativos sucesos recientes, como lo fueran los resultados del plebiscito que se llevó a cabo en Colombia en torno del Acuerdo de Paz impulsado por el presidente Juan Manuel Santos, junto con los líderes de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) (o algún otro plebiscito reciente, igualmente problemático, como el que favoreciera el Brexit en Reino Unido). Por otro lado, se encuentra mi declarada adhesión teórica a un modelo de democracia exigente –la democracia deliberativa– de base «mayoritarista», que incluye el compromiso con el debate público y los procesos de participación popular masiva. Tratando de honrar el convite, en lo que sigue presentaré algunas herramientas teóricas, relacionadas con un modelo de democracia deliberativa que nos permitirán, según espero, reflexionar mejor frente a sucesos recientes, como los plebiscitos en Colombia y en Reino Unido.

Anticipando la dirección de mis respuestas diré, en todo caso, que los resultados de estos plebiscitos no deben verse como sorprendentes, sino como muy comprensibles, dados los detalles propios de cada caso; que la democracia debe saber convivir con respuestas directamente contrarias a las que uno desea o espera (la discusión democrática –debiera ser obvio– puede no darnos la razón); que necesitamos refinar grandemente nuestro acercamiento al concepto de «democracia» (¿llamaríamos «democráticos» a los plebiscitos convocados en su momento por Augusto Pinochet en Chile o por Alberto Fujimori en Perú?); que debemos definir con claridad, también, cuál es nuestro «ideal regulativo» en la materia, para poder someter a mejor crítica a los no atractivos sistemas institucionales que dominan la época; que las cuestiones de «derechos» no merecen quedar blindadas o al margen de la discusión democrática.

¿Por qué nos interesa la democracia?

Permítanme comenzar haciendo la siguiente pregunta: ¿por qué tantos de nosotros estamos interesados en la democracia y, a partir de allí, en la promoción de instituciones más abiertas a la ciudadanía o en la celebración recurrente de discusiones públicas, e incluso en el eventual uso de plebiscitos? No tengo dudas de que la respuesta varía de persona en persona y de caso en caso (y por eso también mi motivación de escribir este texto), por lo que voy a concentrar mi respuesta en lo que muchos de «nosotros» podríamos decir. Me refiero, ahora, a un «nosotros» más estrecho y vinculado con lo que podemos pensar muchos de quienes defendemos un ideal de democracia deliberativa.

Pues bien, para muchos de quienes defendemos una idea deliberativa de la democracia –una idea que pone en el centro de la justificación de esta los rasgos de discusión pública e inclusión social con que la identificamos–, prácticas específicas como las audiencias públicas, los procesos de consulta, los plebiscitos, etc. merecen ser defendidos o alentados en la medida en que tales iniciativas estén vinculadas a y al servicio de aquella deliberación democrática. Esto quiere decir: no de otro modo. Esto quiere decir: no si tales instancias de participación no sirven para expandir las posibilidades de un debate inclusivo, igualitario. Nos importan tales instancias de deliberación inclusiva no por cualquier razón –no, por ejemplo, porque simplemente valoramos que la gente se involucre en política, o porque nos interesa que las políticas públicas sean debatidas–. Valoramos la discusión inclusiva, en primer lugar, porque asumimos, como lo hicieran John Stuart Mill o Robert Dahl, que «cada persona es el mejor juez de sus propios intereses»1, que nadie está en mejores condiciones que uno mismo para decidir de qué modo vivir su vida, y que nadie mejor que uno para determinar de qué modo su propia vida puede verse efectivamente afectada o beneficiada por alguna política pública particular.

En segundo lugar, valoramos la discusión colectiva porque asumimos que nuestra racionalidad es limitada; que todos (y no solo algunos) estamos sujetos a equivocarnos; que muchas veces tomamos decisiones erradas en razón de la falta de información o por nuestros prejuicios; que los demás pueden ayudarnos a corregir inconsistencias o fallas en nuestro razonamiento; q ue l a o bligación de argumentar en público nos fuerza a presentar nuestras posturas en términos que sean aceptables para los demás; etc. El debate ayuda a que –como dijera Robert Goodin– «limpiemos nuestras preferencias»2 mutuamente, contribuyendo de ese modo a tomar decisiones más imparciales, es decir, más respetuosas del punto de vista de todos los involucrados en ese proceso decisorio.

La defensa de ese objetivo deliberativo no debe ser confundida con una descripción de la realidad: de lo que se trata es, por el contrario, de definir un ideal regulativo que nos ayude a someter a crítica arreglos institucionales

particulares. Por ejemplo, desde ese ideal podemos sostener que una «deliberación entre expertos» –como la que defendiera célebremente Edmund Burke en los «debates de Bristol» de 17763– no es lo que buscamos cuando decimos que bregamos por mayores niveles de deliberación política. De modo similar, en Perú para autoplebiscitarse y luego de cerrar la institución del Congreso– tampoco nos interesa.

Un ideal regulativo como el arriba expuesto nos ayuda a detectar, más que los mejores arreglos institucionales imaginables, los peores rasgos del sistema institucional con el que convivimos, los rasgos que más requieren de reparos o correcciones urgentes. Uno podría referirse entonces, en Argentina, a los niveles inaceptables de exclusión social que existen y que impiden que amplias franjas de la población participen en política en un pie de igualdad con todos los demás; o mencionar la desigualdad económica que determina que algunos grupos tengan una voz amplificada para hacer conocer sus demandas, mientras que otras voces, tal vez mayoritarias, se encuentran virtualmente ausentes de la discusión pública; o señalar la injustificable imbricación que existe entre dinero y palabra; o el modo en que las desigualdades de acceso al financiamiento han contaminado la vida política, etc.

Los arreglos democráticos con los que convivimos: paper stones

Desde un ideal regulativo como el señalado, vinculado a una cierta versión de la democracia deliberativa, podemos reflexionar mejor y más críticamente, también, sobre los peculiares rasgos que distinguen un sistema institucional

como el que prevalece en países como los nuestros. Pienso, en particular, en sistemas representativos degradados, en los cuales resulta especialmente difícil seleccionar políticas deseables así como ejecutores aptos para llevar a cabo esas políticas. Resulta difícil también sancionar a los representantes que no se han desempeñado bien en sus tareas o premiar a aquellos que sí lo han hecho bien. De una mayoría de nuestros representantes, carecemos de toda información: no sabemos casi nada de lo que hacen y de lo que dejan de hacer. A los otros, los más visibles, podemos querer premiarlos por alguna iniciativa, discurso o acción que nos ha parecido bien, pero a la vez castigarlos por otras cosas que no han hecho, cuando nos lo habían prometido, por cosas que han hecho mal, pudiendo hacerlas bien, o por alguna falta grave que –nos hemos enterado– han cometido. Pero ¿de qué modo hacer algo de todo esto si contamos básicamente con un solo instrumento –el voto– que podemos ejercer muy de vez en cuando? ¿Y de qué modo hacerlo cuando, con ese voto, necesitamos expresar tantas cosas: lo que queremos y lo que no queremos, nuestro entusiasmo por algunas medidas que han sido tomadas y nuestra decepción por otras que sin embargo se tomaron? ¿Cómo hacer todo lo que queremos hacer con un solo voto, que termina habilitando infinidad de decisiones, en ayudado a construir con aquel ambiguo y difícilmente descifrable acto de concurrir

a las urnas?

Ese mecanismo frágil que es el voto periódico ha quedado hoy como el principal canal de comunicación institucional –el que ha resistido al tiempo– para vincularnos a los principales miembros de las tres ramas de gobierno. Vivimos en sistemas fuertemente «contramayoritarios» que dificultan, más que alentar, la intervención ciudadana en los asuntos públicos (Alexander Bickel popularizó esta idea para referirse al Poder Judicial, pero –como sostuviera Roberto Mangabeira Unger– puede bien extenderse a la estructura general del sistema: se trata, mantuvo Unger, del dirty little secret de nuestro sistema de gobierno)4. Dentro de ese marco, buena parte de los «puentes» de comunicación existentes, imaginados o posibles entre ciudadanos y representantes han sido «dinamitados» (las «instrucciones obligatorias» o mandatos imperativos, la revocación eventual de todos esos mandatos, la rotación en los cargos, los periodos breves, las asambleas comunales permanentes, etc.).

Señalo lo anterior porque entiendo que es relevante para comenzar a entender los niveles de desafección política que marcan nuestro tiempo: la llamada crisis de representatividad, pero también la ansiedad que puede extenderse entre tantos por «decir» y dejar expresada la propia opinión en cada oportunidad abierta. Las prácticas políticas «realmente existentes», que sirven para la condensación y pulverización de los múltiples sentidos del voto, fuerzan un acuerdo compartido que parece ser el siguiente: utilizamos el voto para expresar «algo», muy general, que sintetice lo mucho que podemos querer decir en un momento dado, o de lo contrario, que exprese lo más saliente –lo que ranquee por arriba– de todo lo que desearíamos expresar en un momento particular. Se trata de una deriva tal vez impensada pero natural de aquella imagen que alguna vez utilizara Adam Przeworski para analizar el papel del

sufragio en democracias socialmente divididas: los votos como paper stones, «piedras de papel» que tomaban el lugar de las piedras que alguna vez se arrojaran desde las trincheras. Pues bien, en su esencia, los «papeles» o votos

no han perdido su carácter de «piedras», y siguen operando como «golpes sonoros» contra la pared, a la espera de que alguien sepa reconocer o leer el «mensaje» que encerramos en ellos. En la era de la hipercomunicación,

paradójicamente, carecemos de canales institucionales efectivos para dialogar entre nosotros o con nuestros representantes; para expresar las múltiples opiniones que podemos tener en relación con determinados fenómenos, propuestas o políticas; o para señalar matices o sugerir variaciones en torno de las decisiones que el funcionariado toma.

Checks and balances imperfectos y diálogo democrático

La otra cuestión institucional sobre la que quisiera detenerme es la siguiente: la forma que ha tomado la organización constitucional predominante en nuestro tiempo se vincula a un imperfecto modelo de «frenos y contrapesos», que genera incentivos particularmente no atractivos para quienes propiciamos arreglos sensibles o favorables al diálogo democrático. Diré algo entonces tratando de precisar los tres puntos señalados: a) la presencia de un sistema de «frenos y contrapesos», b) su carácter «imperfecto»; y c) sus rasgos «inatractivos» para quienes propiciamos un modelo institucional basado en el diálogo. a) El sistema de «frenos y contrapesos», tal como lo conocemos hoy, nació en Estados Unidos, desde donde se extendió prontamente, y con sus variantes, hacia América Latina. Ese modelo constitucional, que propiciaba el equilibrio entre las distintas ramas de gobierno y la moderación política, fue impulsado especialmente por sectores liberales –que tuvieron como gran ideólogo a James Madison en aquellos debates originarios–. El modelo aparecía como una opción adecuada o necesaria frente a las dos principales alternativas institucionales que entonces se vislumbraban y que los liberales describían, exageradamente, como «la tiranía o la anarquía». La amenaza de la «tiranía» es la que vinculaban al tradicional poder de la monarquía antes dominante (la Corona inglesa o española, según el caso) y se traducía habitualmente en sistemas autoritarios basados en la centralización geográfica y el poder político concentrado. La otra alternativa que se vislumbraba en el pasado o en el horizonte, y contra la cual se predicaba, era la de la «anarquía», que muchos asociaban a la tradición política que derivaba de la Revolución Francesa, y que había impactado grandemente en las costas americanas. Defender un sistema de «frenos y contrapesos», en ese contexto, implicó decir no a las posibilidades de la «anarquía» y la «tiranía», para dificultar de modo especial las posibilidades de desbordes o excesos legislativos o presidenciales. El nuevo sistema institucional vendría entonces marcado por la sobrepresencia de mecanismos para el control mutuo.

b) Me referí, de todos modos, a sistemas de frenos y contrapesos «imperfectos » como los más distintivos en la práctica institucional latinoamericana. Son muchas las imperfecciones posibles de las que podríamos dar cuentaen torno de ese sistema, pero aquí voy a concentrarme solo en una de ellas, particularmente saliente e influyente.

Como procuré explicar con más detalles en otros lugares5, en América Latina, las bases orgánicas del sistema institucional fueron resultado de pactos entre grupos liberales y conservadores que negociaron sus diferencias a través de acuerdos «acumulativos», más que de «síntesis». Los acuerdos de «síntesis» son los que buscan puntos en común entre posiciones manifiestamente encontradas. Un buen ejemplo de ello podría ser la Primera Enmienda de la Constitución estadounidense, que le impide a cualquier facción en el poder imponer su credo sobre las facciones restantes. Se trata de un punto «sintético» que los representantes de diversas sectas religiosas (violentamente enfrentadas en Inglaterra) pudieron firmar en común: todos se identificaban con ese mínimo denominador compartido. En América Latina, en cambio, liberales y conservadores tendieron a suscribir acuerdos «acumulativos», que implicaron «apilar », una sobre la otra, las demandas de grupos opuestos. El arreglo por el que se optó en la Constitución argentina en materia religiosa es una buena muestra de ello: «tolerancia religiosa», como querían los liberales, en el artículo 14 de la Constitución, y estatus especial para la religión católica, en el artículo 2,como querían los conservadores. En materia de organización de poderes, el esquema resultante tendió a responder a los mismos criterios de «acumulación»: un sistema de frenos y contrapesos de base, como querían los liberales, pero desbalanceado hacia un Poder Ejecutivo con superpoderes (por ejemplo, intervención federal, estado de sitio, nombramiento discrecional de los ministros, etc.). El resultado de esta acumulación de pretensiones genera, sin dudas, un sistema imperfecto en relación con los propios fines que se proponía el modelo del balance y la moderación política. Todavía hoy, en América Latina, el sistema institucional contribuye con una mano a establecer formas de equilibrio que desbalancea con la otra. La «cancha inclinada» hacia el Poder Ejecutivo que muchos de nuestros sistemas han generado (con poderes judiciales dependientes y poderes legislativos opacos) es solo una expresión degradada de los resultados producidos por nuestro sistema institucional imperfecto. c) Finalmente, aludí a las tensiones existentes entre un sistema como el de frenos y contrapesos y los objetivos del diálogo democrático –tensiones agravadas, según diré, en la peculiar versión latinoamericana del modelo–. Las tensiones entre el modelo originario y los objetivos de la deliberación democrática debieran ser obvias, al menos desde el momento en que advertimos lo siguiente: el propósito principal y declarado del sistema de frenos y contrapesos fue el de evitar las opresiones mutuas que podían resultar a partir de abusos legislativos o presidenciales –opresiones originadas finalmente en un contexto marcado por la lucha entre facciones–. Madison hizo explícito ese objetivo en el célebre Federalista No 10, donde dejó en claro que allí –en la lucha contra las facciones– residía la principal idea motivadora y organizadora de todo el sistema institucional que se había construido. El sistema así creado fue exitoso, entonces, en su propósito de frenar y reconducir la existente guerra entre facciones. El modelo de los controles mutuos y la moderación política sirvió para aquietar las aguas y reconducir institucionalmente la guerra civil que parecía tener chances de extenderse a lo largo de todo el país (recordemos episodios como los de la rebelión de Shays, que sembraron terror en todo el territorio estadounidense antes del dictado de la Constitución). Ocurre, de todos modos, que ese sistema pensado para contener la guerra, esperablemente, no resulta apto para objetivos que podríamos compartir hoy, como el de promover el diálogo. Como se deja en claro en El Federalista No 51, los padres fundadores supusieron las peores motivaciones en los funcionarios públicos y frente a ello pusieron en marcha la fórmula de «contraponer ambición a la ambición». Se esforzaron por combinar «medios constitucionales con motivaciones personales», de forma tal de contener los impulsos opresivos existentes. Así, frente a las pretensiones hegemónicas del Ejecutivo, activaron la posibilidad de resistencias judiciales (la declaración de inconstitucionalidad del acto) y legislativas (la «insistencia» legislativa; el juicio político); lo mismo frente a las decisiones injustificadas de los legisladores (que podían encontrarse también con un veto presidencial), etc. El sistema quedó, de ese modo, sobrecargado de herramientas destinadas a frenar los excesos. Se instauró entonces un sistema de «guerra fría» en el que ninguna rama del poder, esperablemente, iba a «disparar primero», temiendo la inmediata represalia de las demás. Pero, otra vez, a través de todos estos medios destinados al control y el disciplinamiento mutuo, el sistema demostraba sus virtudes para la contención de la guerra pero no, obviamente, para la promoción del diálogo. La versión de ese modelo que fuera traducida luego en clave latinoamericana profundizó los dos rasgos señalados del sistema originario. Por un lado, y en lo relativo a la contención de la opresión, el sistema quedaba peor situado, ya que el peculiar sesgo que lo caracterizaba en favor del Poder Ejecutivo le abría a este último vías de escape especiales frente a los controles de las demás ramas del poder. En el contexto institucional latinoamericano, la gran virtud del modelo norteamericano –la «autoestabilización»– tendía a disolverse.

Por otro lado, y en lo relativo a la promoción del diálogo, los sistemas superpresidenciales latinoamericanos tendían a dificultarlo aún más, dada su inherente tendencia a personalizar los debates en un individuo (el presidente) y su entorno –una dinámica que fuera bien anticipada o descripta por Carlos Nino, en algunos de sus conocidos textos en torno del hiperpresidencialismo latinoamericano6–.

Interpretar la práctica i: el caso del plebiscito por la paz en Colombia

Una vez llegados a este punto, puede ser hora de retomar los hilos que hemos ido dejando y reflexionar sobre algunos de los «extraños» fenómenos ocurridos en este último tiempo. Pienso, en particular, en situaciones como la que se ha producido en Colombia con el voto contrario a los Acuerdos de Paz. Este generó perplejidad entre comentaristas, políticos y académicos, que han encontrado enormes dificultades para explicar lo que no preveían y lo que en muchos casos también (no sorprendentemente) repudiaban. Desde el marco teórico que hemos ido definiendo y extendiendo en las páginas anteriores, quedamos –conforme entiendo– en mejores condiciones para dar cuenta de lo ocurrido y sin mayor lugar para la sorpresa.

Ante todo, y desde una perspectiva comprometida con la deliberación política, opciones plebiscitarias como las montadas en Colombia (o en Reino Unido) resultan particularmente no atractivas. Se trata de consultas llevadas a cabo en el marco de una fuerte desafección social en relación con el sistema representativo: lo que tiende a primar es la desconfianza, el escepticismo y la crítica a un sistema institucional elitista, que de ninguna forma contribuye al diálogo horizontal y democrático y que parece funcionar «por las suyas» y con independencia de lo que la ciudadanía pueda exigir. Esa desconfianza se expresa, entre muchas otras maneras, a través de niveles muy bajos de participación política o de concurrencia a las urnas. Un marco semejante torna entendible, por caso, las votaciones menos masivas de lo esperado, así como la aparente falta de involucramiento político de ciudadanos que, en los hechos, se saben ajenos al proceso decisorio sobre el que se los invita a opinar.

En ese sentido, las bajas oportunidades para la participación y el diálogo político y los extendidos descontentos hacia la clase política dominante tornan comprensible también la –aparente– voluntad de expresar, a través del voto, alguno de los distintos mensajes –de queja en este caso– dispersos entre la ciudadanía. En ese marco, no debiera resultar extraño, finalmente, que la ciudadanía utilice la eventual oportunidad del voto para castigar a Juan Manuel Santos o premiar a Álvaro Uribe (o sancionar a James Cameron en Reino Unido), en lugar de hacerlo para responder a aquello que, más específicamente, parecía que se les preguntaba («¿favorece o no los Acuerdos de Paz?»; «¿aprueba o no el Brexit?»).

De manera adicional, la casi ofensiva complejidad de los temas y preguntas del caso torna comprensible la perplejidad de muchos de los votantes y reafirma la distancia efectiva entre este tipo de peculiares convocatorias «participativas » y las que podrían ser propias de un sistema que se animara a tomar algo más en serio los objetivos de la deliberación democrática inclusiva. En otros términos: siempre tendremos dificultades para implementar un proceso de consulta y diálogo cercano al ideal deseado, pero ello no debiera obstar a la construcción de procesos de consulta más sensatos, más abiertos al intercambio de razones, menos inhumanos. Cuestiones que se presentan a la ciudadanía como «de vida o muerte» y que se traducen luego, como en Colombia, en esforzados y complicados acuerdos de casi 300 páginas no merecen ser sometidos a la ciudadanía del modo en que se lo hizo –a través de capciosas preguntas por sí o por no–, y mucho menos sin un amplio espacio previo para el intercambio de razones y las mutuas correcciones. Podría decirse que lo que predominó en Colombia fue un «sí a la paz, pero no así». En los hechos, lamentablemente, la ciudadanía no tuvo siquiera la posibilidad de establecer algún matiz, precisando o corrigiendo en algún detalle el tipo de pacto propiciado por el gobierno (¿tal vez menos «premios» para las FARC?, ¿tal vez menos espacio para la impunidad?). Nada de eso: el espacio para colocar algún matiz fue nulo.