Coyuntura

Michelle Bachelet en busca de la transformación de Chile

La presidenta Michelle Bachelet y su gobierno parecen tener el diagnóstico claro: o se hacen las reformas fundamentales que el país necesita y la ciudadanía exige, o el conflicto social hará imposible mantener un sistema político, social y económico capaz de generar crecimiento económico y de enfrentar las tareas del desarrollo. Si logra llevar esas transformaciones a cabo, la de Bachelet será recordada como una de las grandes presidencias de la historia de Chile, junto con la de Eduardo Frei Montalva, otro gran reformador del siglo xx. Con los proyectos de reforma impositiva, electoral y educativa, parece avanzarse en esa dirección. No obstante, los obstáculos son muchos y ya ha comenzado una reacción conservadora.

Michelle Bachelet en busca de la transformación de Chile

Cuando la actual presidenta, Michelle Bachelet, regresó a Chile a mediados de 2013 para lanzar su segunda y muy exitosa candidatura presidencial, anunció tres reformas fundamentales: una reforma al sistema educacional, una reforma tributaria para darle soporte fiscal a la anterior y una reforma constitucional dentro de los «mecanismos institucionales vigentes». El 21 de mayo pasado, con ocasión del discurso anual ante el Congreso Nacional, Bachelet desafió al país a hacer modificaciones importantes al «modelo chileno» vigente durante los últimos 30 años. Cabe destacar que la presidenta no se limitó a su promesa inicial de tres reformas. En su discurso, planteó una gama de transformaciones que abarca desde la modificación de la Constitución hasta la esterilización de los perros vagabundos, pasando por la modificación del sistema electoral, del sistema educacional, del sistema de pensiones, del sistema de salud y del papel del Estado en el desarrollo del sector eléctrico y en la administración de las aguas, la promoción de la cultura y el deporte, nuevas iniciativas en infraestructura, e incluso dio inicio al debate sobre el aborto «terapéutico» con miras a despenalizarlo.

Habiendo asumido la Presidencia el pasado 11 de marzo, su discurso representa la carta de navegación para los cuatro años que durará su gobierno. Nadie podría criticarla por falta de ambición. Se trata del mayor esfuerzo por modificar la estructura política, económica y social desde que la dictadura militar instaló el actual sistema. Es notable que esta presidenta, cuyo primer gobierno se caracterizó por su conservadurismo economicista y tecnocrático, con algunos toques redistributivos, ahora se haya propuesto reformar este país tan insular y tan alejado de las corrientes del pensamiento moderno en lo político y social.

Seguramente, los analistas en el futuro dedicarán mucha tinta a explicar el fenómeno. En espera de que se escriba la historia que habremos de vivir, me aventuro a plantear una hipótesis sobre el desarrollo personal de Bachelet, para posteriormente describir en términos generales hacia dónde apuntan las reformas presidenciales.

Una hipótesis que puede explicar el cambio de perspectiva

Bachelet tuvo la buena fortuna de ser hija de un exitoso oficial progresista de la Fuerza Aérea que trágicamente fue asesinado por sus propios compañeros después del golpe de Estado de 1973. En su hogar de niña respiró la experiencia política chilena y vivió en Estados Unidos cuando su padre fue agregado en Washington DC. Posteriormente, mientras estudiaba medicina, como militante socialista compartió el proceso de cambios allendista. Luego del golpe encabezado por Augusto Pinochet, ella y su madre estuvieron en prisión y sufrieron torturas, tras lo cual salieron de Chile para refugiarse en la República Democrática Alemana. En ese país del bloque socialista, la hoy presidenta se recibió de médica; posteriormente volvió a Chile donde, además de ejercer la medicina, se reintegró a las labores políticas en un Partido Socialista (PS) que resurgía con fuerza luego de haber sido prácticamente diezmado por la represión militar. Ya en democracia, siguió estudios de Estado Mayor en las escuelas de las Fuerzas Armadas; por ser la mejor de su curso, fue becada a EEUU para continuar sus estudios en ese campo. Además, luego de terminar su primer periodo presidencial, dirigió la Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de las Mujeres (ONU Mujeres), lo que le permitió recorrer el mundo entero empapándose de los debates internacionales sobre temas sociales, políticos y económicos.

Es decir, se trata de una persona que desde joven estuvo expuesta a una amplia y variada experiencia internacional y fue obligada a adaptarse a circunstancias cambiantes que ella no controlaba. A mi juicio, esa experiencia de vida la ha abierto a considerar los puntos de vista de los demás, a aprender de otros y a tomar de su experiencia para aplicarla a su vida práctica y política. Al mismo tiempo, aprendió de la manera más difícil que las lealtades no están garantizadas y que las personas en las que se puede confiar y delegar son muy pocas. Los equipos cercanos pequeños han sido otra característica de su método de gestión.

Cuando volvió a Chile en 2013, llegó potenciada por su experiencia, con mayor convicción respecto de sus ideas y con un inédito apoyo popular que bordeaba el 80%. Sin embargo, no había perdido nada de su encanto: seguía siendo la «mujer cercana a la gente».

La situación social en la elección de 2013

La situación política y social de Chile no requería menos que una Bachelet. Ya en 2006, para gran sorpresa de todos, en ocasión de su primer discurso presidencial del 21 de mayo, los estudiantes montaron una enorme y exitosa protesta callejera que cambió el ambiente político nacional al instalar de manera definitiva la demanda por derechos sociales universales en el centro del debate político, con gran apoyo de la población. Desde entonces, las encuestas, a pesar del rechazo público a los episodios de violencia, han mostrado sistemáticamente que de forma mayoritaria la población apoya «las demandas de los estudiantes». Básicamente, estos demandaban el «fin al lucro» en la educación –es decir, se oponían a que las instituciones educacionales sean un negocio que busca generar utilidades– y la gratuidad de la educación en todos los niveles. A esto se sumaba el alto nivel de endeudamiento de los estudiantes universitarios, que tenían que pagar tasas de interés exorbitantes a pesar de que los créditos contaban con garantías del Estado. Al mismo tiempo, pero como un reclamo secundario –lo que fue usado por la derecha para descalificar al movimiento estudiantil–, planteaban la necesidad de mejorar la calidad de la educación. A esto se sumaba el pésimo estado o la inexistencia de infraestructura adecuada, tanto en escuelas y liceos públicos como en los privados. A las demandas estudiantiles iniciales, se sumaron las demandas del pueblo mapuche, principal pueblo originario de Chile. Los mapuches reivindicaron la devolución de sus tierras ancestrales y la aplicación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), firmado por Chile pero jamás reglamentado, lo que en la práctica impide su aplicación plena. El Convenio establece que los pueblos indígenas deben ser consultados en relación con los temas que los afectan. También exige que estos pueblos puedan participar de manera informada, previa y libre en los procesos de desarrollo y de formulación de políticas que los afecten. Los principios de consulta y participación no se relacionan únicamente con proyectos de desarrollo específicos, sino con cuestiones más amplias de gobernanza y con la participación de los pueblos indígenas en la vida pública. Los mapuches también protestaban por la aplicación por parte del gobierno –incluso el de la presidenta Bachelet– de la Ley Antiterrorista contra sus activistas. Esta ley, además de duplicar las penas que corresponden a cada delito, permite que declaren en contra de los acusados testigos no identificados, lo que vulnera seriamente el debido proceso.

Al mismo tiempo, algunos temas ambientales, largamente postergados e ignorados, explotaron a la luz pública. En particular, en Ventanas –un pueblo costero al norte de Valparaíso–, la operación de plantas procesadoras de cobre del Estado y plantas privadas de generación de energía eléctrica a carbón se ha combinado para generar en la población una crisis de salud, en especial relacionada con problemas respiratorios y digestivos. La población infantil ha resultado particularmente afectada y debió ser evacuada en múltiples ocasiones. El rechazo público a esta situación fortaleció el activismo en contra de plantas de energía a carbón en el resto del país.

Finalmente, hacia fines del primer gobierno de Bachelet (2006-2010), había demandas generalizadas para que se revisaran el sistema electoral, el sistema de salud y el sistema privatizado de pensiones, tímidamente reformado por ella misma. A tal punto tuvo éxito el activismo, que el primer acto del gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014) fue solicitar «informalmente» a un inversionista extranjero, por medio de un llamado telefónico de un tercero de su confianza, que no construyera un enorme proyecto de generación eléctrica sobre la base de carbón (Barrancones), debido a las protestas que generaba la iniciativa. Desde luego, esto motivó todo tipo de críticas de la derecha política y empresarial, que se quejó de que el presidente «no respetara la institucionalidad vigente» que, con alta probabilidad, habría llevado a que el proyecto se ejecutara.

Ya iniciado el gobierno de Piñera, comenzaron los conflictos regionales, en el marco de los cuales hubo grandes protestas civiles en diversas ciudades, algunas de ellas violentas, con cortes de tránsito y aislamiento de localidades, por problemas de falta de inversión pública (Coyhaique y Calama) o por cuestiones ambientales (además de Ventanas, en Freirina, por una planta integrada de crianza y faenamiento de cerdos para exportación que operaba fuera de las normas sanitarias y ambientales).

La mala distribución del ingreso

A estas manifestaciones específicas subyace una insatisfacción más general, una suerte de malaise, que parece estar relacionada con las inequidades y desigualdades que afectan a la sociedad chilena en muchos aspectos. Desde luego, una de sus principales manifestaciones es la enorme desigualdad de ingreso, que pone a Chile entre los países más desiguales del mundo.

La desigualdad de ingresos se puede medir de varias maneras. Una de ellas es la relación entre los ingresos declarados en encuestas de ingreso/consumo familiar por el 10% (decil) más rico (generalmente subdeclarado) y el 10% más pobre. El promedio de los países de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE), organización a la que pertenece Chile, indica que el decil de más altos ingresos gana nueve veces más que el decil más pobre. En Chile esa diferencia es de 27 veces.

Otro indicador utilizado habitualmente en las comparaciones internacionales es el índice de Gini, que va de 0 a 1, donde 1 representa la situación en que una persona obtiene todo el ingreso del país (máxima desigualdad) y 0 es la situación en que el ingreso del país se reparte entre todos por igual (perfecta igualdad). Tal como muestra un artículo reciente de José Gabriel Palma, para 2012 Chile aparece con un índice levemente superior a 0,50 y se ubica entre los 20 países más desiguales del mundo. El más desigual, con un coeficiente de Gini de 0,654, es Sudáfrica. El país con el índice más bajo es Eslovenia, con un índice algo por debajo de 0,25. El promedio de América Latina ronda 0,46. Otro aspecto que queda en evidencia, según la lista de Palma, es que la mayor parte de los países más desiguales para los que hay estadísticas –lo que excluye a los Estados exportadores de petróleo de Oriente Medio– son aquellos donde las industrias extractivas juegan un papel fundamental. Además, se desmiente la idea tan repetida pero demostradamente errada de que la desigualdad del ingreso es un proceso «natural» que disminuye con el aumento del ingreso. Por ejemplo, Indonesia, Malasia y Tailandia, países de ingresos medios similares a los chilenos, tienen en promedio una distribución del ingreso mucho mejor que el promedio de América Latina.

Otra manera de medir la desigualdad es usando los datos de las declaraciones de impuestos. Esto es lo que hicieron Ramón López, Eugenio Figueroa y Pablo Gutiérrez para el caso de Chile. Según sus cálculos, el 1% de más altos ingresos captura 32,8% del ingreso nacional, el 0,1% se adjudica nada menos que 19,9% del ingreso de la población y el 0,01%, que corresponde a unos 300 individuos o familias, capta 11,5% del ingreso que genera el país.Para mayor claridad, esto significa que 0,01% de los que declaran impuestos en Chile capturan 1.150 veces más de lo que obtendrían si el ingreso se repartiera de forma absolutamente igualitaria. Otra manera de mirarlo es comparando con otros países, por ejemplo EEUU, donde el 1% de más altos ingresos captura algo menos de 24% del ingreso nacional, o tres cuartos de lo que logran sus pares chilenos. Esto explica que haya varias familias chilenas en el «Fortune 500», el ranking de los 500 más ricos del mundo que prepara anualmente la revista del mismo nombre.

La desigualdad en Chile tiene muchas expresiones. Las comunas (municipios) donde habita la población de altos ingresos se parecen a las ciudades de los países desarrollados; las comunas donde habitan los pobres se parecen más al África subsahariana. Los servicios públicos, desde farmacias hasta estaciones de policía y hospitales, son mucho peores o inexistentes en los barrios pobres. El acceso a la salud, la educación y las pensiones también está altamente segregado: depende del nivel de ingresos, es decir, de lo que cada uno puede pagar de su propio bolsillo, y las fuertes diferencias de ingreso se reflejan en la disponibilidad y calidad de los servicios recibidos. Algo parecido ocurre entre Santiago, la capital, y las regiones del interior chileno. De ahí las protestas de los habitantes de Coyhaique y Calama mencionadas anteriormente, en las que reclamaban mejor conectividad y servicios públicos básicos.

Las lecciones de la derrota de 2009

Las diversas manifestaciones de las desigualdades crearon una demanda por cambios que se reflejó en la elección presidencial de 2009. Por primera vez desde el retorno de la democracia en 1990, hubo más de tres candidatos presidenciales, con dos alternativas a la izquierda de la Concertación: Marco Enríquez-Ominami y Jorge Arrate, ambos ex-militantes del PS. El segundo se presentó como parte de una alianza encabezada por el Partido Comunista y otras fuerzas menores de la izquierda «extraparlamentaria». Enríquez-Ominami obtuvo poco más de 20% de los votos y Arrate, cerca de 5%. Se trató de algo inédito hasta entonces y que, de manera más desordenada, se repitió en la elección de 2013.

En ese ambiente, la Concertación, coalición que había gobernado por dos décadas, liderada nuevamente por el ex-presidente Eduardo Frei (1994-2000), perdió las elecciones presidenciales de 2009 básicamente por ignorar las demandas populares y seguir proponiendo «más de lo mismo». En cambio, Piñera, empresario millonario y ex-senador, ganó la elección porque prometió que sus técnicos, provenientes del sector privado, administrarían mejor el sistema vigente, lo que permitiría elevar el estándar de vida de «todos los chilenos y chilenas».

La lección de la aplastante derrota electoral de la Concertación no pasó inadvertida para la presidenta Bachelet, cuya popularidad al término de su mandato, alentada por un fuerte aumento del gasto social durante la Gran Recesión de 2009, la ponía en primer lugar como posible candidata presidencial para 2013. Pero la condición exigida por la ciudadanía para su elección, si se puede plantear de esa manera, era que corrigiera las múltiples fallas del «modelo chileno».

Las reformas que impulsa el actual gobierno

Bachelet regresó a Chile en 2013 y expresó su compromiso con tres grandes reformas: tributaria, educacional y constitucional, en ese orden. Además, durante la campaña presidencial también puso énfasis en la necesidad de reformar el sistema electoral que ha permitido que la derecha chilena, con un tercio de los votos, obtenga siempre cerca de 50% de las bancas en el Parlamento. Este mecanismo, sumado a la exigencia de «súper mayorías» para modificar leyes importantes, que va entre 57% y 80% de los parlamentarios en ejercicio, aseguran el poder de veto de la derecha, a pesar de que esta sea minoría electoral.

En línea con la idiosincrasia nacional, el gobierno de Bachelet propuso en primer lugar la reforma tributaria, de manera de disponer de «ingresos permanentes para financiar gastos permanentes», especialmente en educación. La reforma tributaria busca elevar la recaudación de impuestos en 3,2% del PIB, unos 8.200 millones de dólares a la cotización actual, cuando sea totalmente implementada en el año 2018. De ese total, 0,52% del PIB corresponde a una mejor fiscalización del pago de impuestos, para lo que se requiere ampliar significativamente los poderes de fiscalización del Servicio de Impuestos Internos (SII), hoy bastante débiles en relación con los parámetros internacionales.

En lo sustantivo, la reforma tributaria propone principalmente ampliar la base sobre la que se aplican los impuestos a los ingresos de capital, es decir, hacer que las empresas paguen sobre las utilidades generadas por el negocio (devengadas) en lugar de hacerlo sobre las utilidades distribuidas, como ocurre desde 1984. El mecanismo actual de tributar sobre las utilidades distribuidas, dejando exentas las utilidades no distribuidas en un «fondo de utilidades tributarias» (FUT), les otorga poder financiero a las empresas en directa relación con su tamaño y el monto de sus utilidades. Según el SII, esta exención tributaria le ha costado al Estado alrededor de 1,7% del PIB, es decir, unos 4.400 millones de dólares anuales. El FUT ha sido una fuente muy importante para financiar la compra de empresas más pequeñas por parte de las grandes firmas, es decir, un mecanismo de creciente concentración económica y, por tanto, de concentración de la riqueza. La reforma propone, además, elevar la tasa del impuesto que pagan las empresas de 20% a 25%, lo que aumentaría la recaudación en unos 1.000 millones de dólares.

Lo que no se discute, lamentablemente, es el mantenimiento del sistema «integrado», por el cual los impuestos pagados por las empresas constituyen un crédito (un adelanto) del pago de impuestos de los dueños y accionistas. El resultado del sistema integrado es que si las utilidades de las empresas son muy altas, sus accionistas o dueños no pagan impuestos personales, ya que la empresa pagó impuestos por montos tan grandes que los retiros de utilidades y dividendos de los grandes accionistas siempre son muy inferiores a las utilidades sobre las cuales ya se pagó el impuesto. Así, se dice (los datos individuales no pueden ser divulgados por el SII) que ninguno de los grandes millonarios chilenos aparece en la lista de los 250 mayores contribuyentes del país. Es decir, se cumple la regla de George Soros que señala que los grandes empresarios pagan menos impuestos que sus secretarias. Para completar el cuadro, el gobierno propone rebajar la tasa máxima de impuestos de 40% a 35% para los ingresos que excedan los 11.300 dólares mensuales.

Al mismo tiempo, la reforma propone cerrar algunas vías de elusión impositiva importantes, como la exención a las utilidades en la venta de bienes raíces. Esta exención ha permitido que las empresas inmobiliarias estén entre las más rentables del país. También se propone introducir algunas medidas «verdes», como la elevación del impuesto al diésel, y la creación o elevación de impuestos de «salud» que afectarían a los alcoholes (a mayor graduación alcohólica, mayor impuesto), a las bebidas gaseosas que contienen azúcar y al tabaco. Hasta ahora, el proyecto de ley ha sido aprobado por la Cámara de Diputados y se espera su aprobación en el Senado durante el mes de agosto de este año. La oposición a esta reforma ha sido vehemente desde el gran empresariado, que ha asumido directamente la defensa de sus intereses. A pesar de que, según los cálculos oficiales, la modificación afectaría solo a 4% de las firmas mayores, los grandes empresarios han acusado al gobierno de atentar contra la viabilidad de las pequeñas y medianas empresas. Al mismo tiempo, como al pagar impuestos sobre las utilidades devengadas las empresas pierden parte del financiamiento del que disponen para invertir en otros negocios o ampliar el propio, los empresarios han acusado al proyecto de atentar contra la inversión y el empleo. En realidad, lo que ocurriría si la reforma se aprobara es que las empresas tendrían que emitir más acciones –y así se reduciría el control de los principales accionistas– o endeudarse más para hacer la misma inversión que antes.

Lo que los empresarios no dicen es que los nuevos tributos se destinarán a financiar las reformas a la educación, que apuntan a elevar significativamente la calidad y los resultados del sistema. Para lograrlo, el gobierno tendrá que invertir en infraestructura y también en mejorar la calidad de los profesores y los resultados académicos de los alumnos. Esto debería generar mayor productividad en el mediano plazo, lo que influiría positivamente sobre el crecimiento económico, la inversión y el empleo en los próximos años. Cuál de los dos efectos prima en el corto plazo es tema de discusión, y las respuestas no son categóricas.

El resultado final, si las reformas se hacen de manera adecuada, debiera ser una mayor tasa de crecimiento del PIB y una menor tasa de crecimiento de la concentración de la riqueza. No parece posible que esta reforma tributaria altere significativamente la concentración del ingreso, cualquiera sea la forma en que se mida. Esto se debe a que la mayor recaudación no afectará de manera sustantiva el ingreso de los dueños del capital, sino que solo reducirá la velocidad de acumulación de riqueza en las empresas mismas.

Mientras la Cámara de Diputados discutía la reforma tributaria, el gobierno, que controla la agenda del Congreso, presentó un proyecto de ley que reforma el sistema electoral. El objeto es cambiar el actual sistema «binominal» por uno proporcional que, de facto, eliminaría el poder de veto de la derecha y facilitaría la representación de partidos más pequeños. Incluso el Ejecutivo ha anunciado que, como parte de la reforma, se podría crear un «distrito electoral» virtual que permita la representación directa de los pueblos indígenas. Esta ley ya fue aprobada por la Cámara de Diputados.

Manteniendo la presión sobre el Parlamento, el gobierno ha anunciado el próximo envío de leyes que aumentan el capital del Banco del Estado y la Empresa Nacional de Petróleos (ENAP) para fortalecer su capacidad de competir en sus respectivos mercados, reduciendo las rentas monopólicas de sus pares privados y fortaleciendo la muy reducida capacidad del Estado de ejecutar políticas por medio de las empresas públicas.

En estos días también fueron enviados al Congreso proyectos de ley que dan inicio a la reforma educacional. Estos proyectos ponen fin a las escuelas privadas subvencionadas por el Estado que tienen como finalidad obtener utilidades para sus dueños (con fines de lucro); eliminan la posibilidad de limitar con mecanismos de selección el ingreso de alumnos en las escuelas subvencionadas o financiadas por el Estado, lo cual «descrema» a los mejores estudiantes para prestigiar y rentabilizar las escuelas y liceos; y elimina el «copago» que deben realizar los padres en las escuelas subvencionadas por el Estado, una gran fuente de discriminación social. Además, se ha anunciado que el Estado comprará las instalaciones a los dueños de escuelas que no quieran convertirse en escuelas sin fines de lucro.

En Chile, la educación, y especialmente el papel del Estado en la educación, han sido terreno de conflicto con la derecha conservadora apoyada por la Iglesia católica desde principios del siglo XX. Es posible que este sea el punto donde confluyan los intereses de los grupos conservadores, la Iglesia y variados otros grupos e individuos que son propietarios de escuelas subvencionadas por el Estado, pero que operan prácticamente sin ningún control en cuanto a la calidad de los servicios que ofrecen. De ser así, el gobierno podría enfrentar una oposición liderada desde la derecha, que hasta hoy está desorganizada y sin un discurso que le permita articularse para defender lo que considera sus intereses fundamentales.

A modo de conclusión (cuando las cosas recién se inician)

En un artículo para Project Syndicate, Kenneth Rogoff planteaba que una vez que el capitalismo logre que la lucha por la subsistencia deje de ser el imperativo fundamental, las «numerosas fallas del sistema se harán más evidentes». Sin duda, Chile ha tenido un periodo de crecimiento del ingreso per cápita excepcional entre 1990 y 2013. Por lo mismo, las fallas del sistema que hemos construido hasta ahora se han hecho más visibles y son las mismas a las que apuntaba Rogoff en su artículo: el deterioro ambiental, los extraordinarios niveles de inequidad, la mala distribución e incluso la ausencia de atención médica (y en el caso chileno, de pensiones) y la explotación irracional de los recursos naturales. Rogoff agregaba las crisis financieras. En el caso de Chile, habría que poner en ese plano la crisis educacional.

Bachelet y su gobierno parecen tener el diagnóstico claro: o se hacen las reformas fundamentales que el país necesita y la ciudadanía exige, o el conflicto social hará imposible mantener un sistema político, social y económico capaz de generar crecimiento económico y enfrentar las tareas del desarrollo. Si se logra lo primero, la de Bachelet pasará a la historia como una de las grandes presidencias de Chile, junto con la de Frei Montalva, otro gran reformador del siglo XX. Si se fracasa, Chile bien puede entrar en una espiral de conflicto social y político que puede llevar hacia situaciones que hoy día nadie quiere. Ojalá no estemos presenciando el inicio de una tragedia griega.