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¿Más transparencia en los mercados de materias primas? Proyectos y discusiones en la Unión Europea

La Comisión Europea se propone endurecer los requisitos de información para evitar una mala gestión económica de las empresas en el sector de las materias primas. Dos proyectos de directiva sobre transparencia en el flujo de pagos podrían sentar las bases para que los países en desarrollo ricos en recursos generen mayores ingresos públicos y destinen esos fondos para promover el bienestar de la población. Así, la UE no solo realizaría un aporte significativo al desarrollo en los países pobres, sino que además promovería una mayor transparencia en las prácticas comerciales. Sin embargo, las negociaciones entre el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE son muy duras.

¿Más transparencia en los mercados de materias primas? Proyectos y discusiones en la Unión Europea

Los países en desarrollo ricos en recursos se enfrentan a múltiples desafíos. Las actividades de extracción ofrecen importantes y rápidos beneficios que –si se utilizan correctamente– pueden ser un trampolín para el desarrollo económico. Sin embargo, al mismo tiempo, las suculentas ganancias obtenidas con las materias primas suelen generar escenarios marcados por la corrupción, la búsqueda de réditos inmediatos y la mala administración económica, y pueden desencadenar conflictos internos. Ante una deficiente gestión gubernamental y la falta de institucionalidad, la bendición de las materias primas pronto puede transformarse en una maldición. En muchos casos, las arcas públicas solo reciben una mínima parte de la potencial recaudación impositiva. Por lo general, quedan relegados los temas vinculados a la protección del medio ambiente y los recursos, así como los aspectos sociales y las inversiones necesarias en educación, salud e infraestructura. Dentro de ese marco, los ingresos provenientes de la extracción de materias primas benefician a unos pocos.

En efecto, muchos de los países en desarrollo caracterizados por su riqueza de recursos se encuentran en los últimos lugares del Índice de Desarrollo Humano (IDH) de las Naciones Unidas y del Índice de Percepción de Corrupción elaborado por la organización Transparencia Internacional. Gran parte de ellos sufren el mal funcionamiento de sus instituciones, exhiben un estado generalizado de corrupción y pobreza, y están expuestos a violentos conflictos, tal como ocurre en la República Democrática del Congo, Sudán o Angola. Estas tendencias podrían agudizarse aún más, habida cuenta de la creciente demanda mundial de determinados minerales y metales, sobre todo los destinados a productos de alta tecnología.

¿Qué pueden hacer quienes viven en los países ricos en materias primas para obtener un mayor provecho de esos recursos? La clave del éxito es la buena gobernanza. Los modelos como el de Chile muestran que es esencial contar con una adecuada acción gubernamental y administrativa para lograr una gestión eficiente de los recursos y, de ese modo, promover el desarrollo socioeconómico de un país. Esto incluye una buena política presupuestaria, el manejo responsable de los ingresos fiscales y la implementación de medidas contra la corrupción.

La transparencia en el flujo de pagos es un instrumento clave para frenar la corrupción y aumentar la recaudación fiscal. Hasta ahora, la propuesta más amplia en ese sentido surgió en 2003 a través de la Iniciativa de Transparencia en la Industria Extractiva (EITI, por sus siglas en inglés). Su objetivo consiste en combatir la corrupción y promover la buena gobernanza. Se basa en un esquema de contabilidad por partida doble: por un lado, las empresas del sector deben informar acerca de los pagos efectuados a los gobiernos de los países en cuestión (impuestos, regalías, etc.); por el otro, las autoridades nacionales deben comunicar públicamente cuánto ha sido el dinero recibido. Las diferencias entre los informes dejan entrever una posible presencia de «cajas paralelas» y –al menos teóricamente– son sometidas a una auditoría llevada a cabo por expertos independientes. Sin embargo, el carácter no vinculante de esta iniciativa constituye un claro déficit. Existen escasos mecanismos de sanción, que esencialmente se basan en la mera «denuncia pública» para revelar las faltas cometidas por los Estados o empresas.

Precisamente aquí se inserta la iniciativa propuesta por la Comisión de la UE que obliga a las empresas del sector a publicar los pagos efectuados a los organismos estatales, pero lo hace de un modo jurídicamente vinculante y prevé la aplicación de sanciones. Así, la población de los países ricos en recursos podría saber cuál es la cantidad de dinero percibida por su gobierno en concepto de operaciones con materias primas1.

Con su proyecto, la Comisión de la UE siguió el modelo de Estados Unidos, que en la Sección 1504 de la Ley Dodd-Frank de Reforma de Wall Street y Protección al Consumidor de 2010 reforzaba la obligación de publicar la información, como está previsto en la declaración de la Cumbre del G-8 celebrada en mayo de 2011 en Deauville, en la que los Estados miembros se comprometían «a crear leyes y reglamentos sobre la transparencia, o a promover reglas de carácter voluntario, que instauren una obligación o una incitación para las empresas petroleras, de gas y mineras a dar cuenta de los pagos efectuados en beneficio de cada Estado»2.

Negociaciones difíciles

La iniciativa de transparencia de la UE forma parte de un paquete de medidas presentado por la Comisión a fines de octubre de 2011 y dirigido a promover un accionar responsable de las empresas. Contiene una doble propuesta para adaptar la Directiva 2004/109/CE sobre requisitos de transparencia para las empresas que cotizan en bolsa (COM[2011]683)3 y las Directivas 78/660/CEE (cuentas anuales de determinadas formas de sociedad) y 83/349/CEE (cuentas consolidadas) (COM[2011]684)4. Ambos proyectos de directiva se encuentran ahora bajo la órbita del Consejo de la UE y el Parlamento Europeo (PE), que deben decidir de manera conjunta acerca de su aplicación siguiendo el procedimiento legislativo ordinario conforme al artículo 294 del Tratado de Funcionamiento de la UE. Sin embargo, hasta el momento los órganos mencionados no han logrado arribar a una posición común, necesaria para que se aprueben las directivas. Mientras el Consejo desea configurar algunos puntos esenciales de los proyectos con un espíritu más favorable a la actividad empresarial, el PE busca aumentar claramente las obligaciones en materia de suministro de información.

La propuesta de la Comisión

Los proyectos de directiva obligan a las grandes empresas y a las que cotizan en bolsa a publicar los datos sobre pagos efectuados a organismos estatales. La iniciativa, orientada a transparentar la explotación económica (exploración, desarrollo y extracción) de recursos naturales tales como petróleo, gas, minerales y madera, comprende las operaciones realizadas dentro y fuera de la UE. El marco regulatorio no afecta los desembolsos destinados a la elaboración y comercialización de materias primas.