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Los flujos financieros ilícitos en África: ¿qué hacer?

El interés por los flujos financieros ilícitos tomó impulso a comienzos del siglo XXI. La magnitud de la salida de fondos pone en cuestión algunas imágenes sedimentadas de África y difundidas en parte por la industria de la ayuda internacional en las que el continente, al ser «pobre», funciona como un mero receptor de recursos desde el Norte. La constitución del Grupo de Alto Nivel (GAN) sobre Flujos Financieros Ilícitos de África constituyó un momento clave para avanzar en estimaciones del fenómeno y propuestas para enfrentarlo.

Los flujos financieros ilícitos en África: ¿qué hacer?

Nota: traducción del inglés de Carlos Díaz Rocca.

El ingrediente crítico en la lucha para acabar con los flujos financieros ilícitos es la voluntad política de los gobiernos, no solamente la capacidad técnica.
Thabo Mbeki, ex-presidente de Sudáfrica y presidente del GAN sobre Flujos Financieros Ilícitos de África

Comienzos

Hay una percepción muy difundida a escala mundial, e incluso en la propia África, de que este continente sobrevive gracias al apoyo financiero que recibe desde el Norte. La propaganda de la industria de la ayuda internacional ha contribuido mucho a esta percepción. El síndrome de dependencia de la ayuda que esta propaganda ha ocasionado en África también ha jugado un papel importante. La teoría del «círculo vicioso de la pobreza», que apuntaló el viejo discurso del desarrollo, también pudo haber servido de «fundamento teórico». Según esta teoría, la inversión es una función del ahorro; sin ahorro no puede haber inversión; sin inversión no puede haber crecimiento económico. La gente pobre no puede ahorrar, así que los recursos para la inversión deben venir de donde abundan1. África es pobre, el Norte es rico, por lo que los recursos para el desarrollo económico en África deben provenir del Norte en forma de préstamos con condiciones favorables, ayuda al desarrollo e inversión extranjera directa (ied). ¡El «apoyo financiero» parece, por lo tanto, lógico y muy razonable! Esta percepción generalizada también ha dado lugar a otra con respecto a la salida de recursos: que las causas y los motores de la salida de recursos del continente solo podrían ser los gobernantes africanos, tal como lo demuestran la corrupción omnipresente y el robo directo de bienes públicos.

Estas percepciones sobre la proporción y el porcentaje de ingresos y salidas fueron desafiadas desde el principio por economistas heterodoxos como Samir Amin, quien, sobre la base de la teoría del «intercambio desigual», expuso la naturaleza de la integración asimétrica de África en el mercado mundial, que dio como resultado la explotación del continente junto con el resto del mundo en desarrollo2.

Los activistas de las organizaciones de la sociedad civil que participan en la campaña por la justicia en el comercio y la deuda también problematizaron, aunque no explícitamente, las relaciones desiguales en la economía mundial que benefician a los países ricos a expensas de los países en desarrollo. La cuestión de los flujos financieros ilícitos entró en la agenda política como parte de un debate sobre la fuga de capitales africanos hacia principios de este siglo. El revelador trabajo de investigación de James K. Boyce y Léonce Ndikumana publicado en 2001 contribuyó a que la atención mayoritaria se concentrara en esta temática. En ese artículo, los autores analizan las cifras oficiales disponibles para mostrar la brecha entre los flujos entrantes de deuda y los flujos salientes por reembolsos y servicio de la deuda de África, que hacen del continente un acreedor neto para el resto del mundo3.

En un primer momento, unos pocos think tanks y organizaciones de la sociedad civil que trabajan en la elaboración de políticas, como Global Financial Integrity, Tax Justice Network, Christian Aid y Oxfam, comenzaron la investigación, la concienciación y la defensa de derechos y evidenciaron que la evasión fiscal, el papel perjudicial de las jurisdicciones que aplican el secreto fiscal y la cantidad de recursos perdidos por elusión de impuestos y flujos financieros ilícitos, sumados al abuso de precios en el comercio (por ejemplo, la manipulación de importaciones y exportaciones) en transacciones solamente con Estados Unidos y la Unión Europea, cuestan anualmente a los países en desarrollo unos 160.000 millones de dólares.

Tax Justice Network África se creó en enero de 2006 y se unió al movimiento global para exponer la hemorragia de recursos que producen la evasión fiscal y los flujos financieros ilícitos en África. Su compromiso contra estos flujos fue al mismo tiempo una lucha para cambiar la narrativa sobre la dirección de los flujos de recursos y un desafío a las extendidas percepciones erróneas acerca de sus motores y facilitadores.

El lanzamiento del Grupo de Alto Nivel (gan) sobre Flujos Financieros Ilícitos de África

Una de las instituciones panafricanas, la Comisión Económica de las Naciones Unidas para África (cepa), con sede en Addis Abeba, tomó la iniciativa de trabajar sobre los flujos financieros ilícitos. Inicialmente, la cepa celebró mesas redondas oficiosas sobre el tema con expertos extranjeros y africanos y organizaciones de la sociedad civil que trabajaban en el marco de los flujos financieros ilícitos para establecer el programa y el camino a seguir. Los dirigentes de la cepa estaban persuadidos de que un amplio compromiso con el tema y las soluciones podría tener más impacto y mayor influencia si participaban líderes africanos y otras instituciones panafricanas. Por lo tanto, los invitaron a entablar un diálogo interinstitucional para asegurar que el trabajo sobre los flujos funcionase como un proyecto conjunto de la Unión Africana y la cepa.

En 2011, la iv Conferencia Conjunta de Ministros Africanos de Finanzas, Planificación y Desarrollo Económico de la Comisión de la Unión Africana/Comisión Económica para África de las Naciones Unidas (cua/cepa) encargó a la cepa la constitución del Grupo de Alto Nivel (gan) sobre Flujos Financieros Ilícitos de África. El gan se creó bajo la presidencia de Thabo Mbeki, ex-presidente de Sudáfrica, y estuvo integrado por representantes de la cepa, de la sociedad civil, académicos, del sector privado y de agencias internacionales de desarrollo. El Grupo inició su labor con los siguientes objetivos4:

- desarrollar una evaluación realista y precisa de los volúmenes y fuentes de esta salida de divisas;- llegar a una comprensión concreta de cómo se produce la salida de divisas en África, basándose en estudios de caso de una muestra de países africanos y;- formular recomendaciones concretas de acciones prácticas, realistas y de corto y mediano plazo que tanto África como el resto del mundo deberían adoptar para enfrentar eficazmente lo que en realidad es un desafío global.

El trabajo del gan incluyó comisionar investigaciones para identificar mecanismos y actores principales, motores y facilitadores de los flujos financieros ilícitos y utilizar los datos disponibles para estimar su alcance y magnitud. También llevó a cabo sus propios estudios de caso en seis países africanos que reflejaran diversidad geográfica y de recursos. Adicionalmente, impulsó consultas integradoras en todo el continente que involucraron a múltiples partes interesadas; celebró reuniones de validación con funcionarios e instituciones públicas relevantes en los países tomados para los estudios de caso; organizó reuniones regionales de sensibilización con funcionarios gubernamentales y otras partes interesadas y participó en actividades de apoyo de alto nivel en las que estuvieron involucrados jefes de Estado y gobiernos de África, gobiernos del Norte, instituciones financieras multilaterales e instituciones de desarrollo bilaterales y multilaterales.

Resultados del gan: magnitud y composición de los flujos financieros ilícitos de África

Con respecto a la magnitud, estas son las principales conclusiones del informe del gan:

- se supone que en los últimos 50 años salió del continente un billón de dólares;- hasta 60.000 millones de dólares al año abandonan el continente anualmente como resultado de los flujos financieros ilícitos (las últimas estimaciones superan los 70.000 millones);- las actividades comerciales son, por mucho, las que más contribuyen a los flujos financieros ilícitos (más de 60%). Surgen de diversas operaciones para ocultar riqueza, evitar y evadir agresivamente impuestos y evadir derechos de aduana e impuestos nacionales;- el producto de actividades criminales directas, como el narcotráfico y la trata de personas, constituye aproximadamente 35% de estos flujos, seguido por el crimen organizado y luego las actividades del sector público;- la contribución directa de la corrupción a los flujos financieros ilícitos en el sector público es la más baja: alrededor de 5%. Sin embargo, las prácticas corruptas desempeñan un papel clave en la facilitación de todas las formas de salida de estos flujos;- los flujos financieros ilícitos de África están creciendo a un ritmo alarmante: 22% anual. Se trata de la tasa de crecimiento más alta del mundo.

Implicancias políticas de las conclusiones del gan

El informe del gan no se limita a presentar cifras estimadas que muestran que los flujos financieros ilícitos de África son elevados y están en aumento. Analiza sus causas y los motores que los impulsan, sobre la base de las estructuras políticas y económicas y de las relaciones de poder en el contexto africano y global. A partir de este análisis, explica en detalle las implicancias políticas de sus conclusiones.

Estructuralmente, el informe afirma que la dependencia que tienen los países africanos de la extracción de recursos naturales los hace vulnerables a los flujos financieros ilícitos. Además, reitera que la corrupción interna y el abuso de poder siguen siendo factores que impulsan estos flujos. Apunta a políticas sin orientación, como los incentivos fiscales, que no suelen guiarse por análisis de costo-beneficio, y a los acuerdos de doble tributación, en particular con las jurisdicciones que aplican el secreto fiscal, como creadores de un ambiente favorable para ellos. Destaca que las rutas comerciales son los principales canales de los flujos financieros ilícitos. El informe reitera que las líneas de falla de la arquitectura financiera internacional, en la que florecen las jurisdicciones que aplican el secreto fiscal, facilitan y posibilitan los flujos ilícitos a gran escala y hace hincapié en que estos factores llevan a que las rutas comerciales sean las que les dan mayor impulso, por lo que la transparencia en el sector financiero es la clave en todos los aspectos de esta cuestión. Aunque la investigación reconoce que la debilidad de las capacidades nacionales y regionales impide los esfuerzos para frenar los flujos financieros ilícitos, también destaca el papel y la responsabilidad de los socios internacionales de África en frenar los que provienen de este continente. En tal sentido, concluye que las cuestiones relativas a estos flujos deben ser incorporadas y mejor coordinadas en todos los procesos y marcos de la Organización de las Naciones Unidas (onu).

Recomendaciones prácticas a los gobiernos africanos

Las recomendaciones a los gobiernos africanos en relación con los componentes comerciales de los flujos financieros ilícitos son el eje central del Informe sobre medidas de transparencia a escala nacional e internacional. Estas incluyen iniciativas para minimizar la manipulación de precios en el comercio, el abuso de los precios de transferencia y la transferencia de beneficios, así como para acabar con la falta de transparencia de la propiedad. Por lo tanto, recomienda a los gobiernos africanos introducir y exigir en el ámbito internacional el intercambio automático de información, el registro público de la propiedad beneficiaria y la información pública desglosada por países. Además, pide a los gobiernos que reexaminen críticamente sus políticas de incentivos fiscales y los acuerdos de doble tributación para reducir aún más los vacíos que facilitan la existencia de flujos financieros ilícitos.

En lo que respecta a las medidas para frenar los componentes delictivos de los flujos, el Informe del gan pide a los gobiernos africanos que mejoren la regulación, la supervisión y, especialmente, la aplicación de las leyes ya existentes. En cuanto a los componentes relacionados con la corrupción, invita a los gobiernos a incluir los flujos financieros ilícitos como un componente específico en la Convención de la Unión Africana para la Prevención y el Combate de la Corrupción. Además, les pide que aumenten la transparencia y el escrutinio público en los procesos presupuestarios, los contratos y los procedimientos de compras públicas.

Recomendaciones a los socios de cooperación internacional para el desarrollo de África

La principal recomendación del Informe en el contexto de la cooperación internacional para el desarrollo es hacer un llamado a los gobiernos de los países ricos y a las instituciones financieras internacionales para que trabajen juntos en la superación de los desafíos creados por las jurisdicciones que aplican el secreto fiscal y en el combate colectivo del lavado de dinero. El Informe reitera el llamado a mejorar la transparencia en las transferencias financieras internacionales. Como se indicó anteriormente, en el documento se pide la cooperación internacional para presentar información financiera desagregada, datos financieros desglosados país por país para empresas transnacionales incorporadas, organizadas o reguladas en sus jurisdicciones. Específicamente, el Informe exige que el Banco de Pagos Internacionales publique los datos que posee sobre la banca internacional por país de origen y destino. Además, exige que los bancos determinen la identidad, la fuente de riqueza y el país de origen de sus depositantes y sus depósitos.

Progreso desde el lanzamiento del informe

Poco después del lanzamiento del Informe del gan, se creó el Consorcio de Interesados para Detener los Flujos Financieros Ilícitos desde África. Es una coalición de partes interesadas africanas y no africanas que supervisa la implementación de las recomendaciones del Informe del gan y que, en definitiva, trabaja para frenar los flujos desde África. El consorcio incluye a las instituciones que trabajan esta cuestión en el continente, como la Unión Africana y sus órganos; la cepa, el Banco Africano de Desarrollo, el Foro de Fomento de la Capacidad en África, el Foro Africano de Administración Tributaria, la Red de Justicia Fiscal de África, la Unión Panafricana de Abogados y otras organizaciones de la sociedad civil.

Un subgrupo de este consorcio, en colaboración con la cepa, lanzó la campaña «Detengan la sangría» durante la Conferencia sobre Financiamiento para el Desarrollo en Addis Abeba en julio de 2015, para que la movilización ciudadana generase voluntad política, de modo que los gobiernos tomen medidas concretas contra los flujos5.

En 2016 se lanzó una campaña de promoción llamada «Acelerando la agenda de los flujos financieros ilícitos para los países africanos», para participar en la promoción de alto nivel con la finalidad de promover medidas urgentes que podrían ser implementadas por los gobiernos nacionales6.

Retos actuales

La lucha contra los flujos financieros ilícitos en África y el trabajo del gan han contribuido al reconocimiento mundial de que este es un problema global que necesita una solución global. Un hito significativo en este sentido fue el acuerdo global sobre el objetivo 16.4 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods) de la onu, que por primera vez compromete a todos los gobiernos a reducir estos flujos.

Sin embargo, los países ricos y las poderosas instituciones multilaterales parecen estar dando marcha atrás en este acuerdo. Superficialmente, parece una controversia sobre la definición de los flujos financieros ilícitos y la metodología para estimarlos. También se relaciona con el insidioso intento de declarar legales todas las formas de elusión fiscal y mantener como ilegal la evasión fiscal absoluta que debe combatirse. Este muro creado deliberadamente para separar la elusión de la evasión es una manera sutil de intentar redefinir los flujos financieros ilícitos para excluir el componente relacionado con la elusión de impuestos por parte de empresas transnacionales.

La exclusión de la elusión de impuestos por parte de las transnacionales tendrá dos consecuencias significativas: a) hará difícil limitar los aspectos comerciales, que contribuyen con 60% del total de los flujos financieros ilícitos; b) será un retroceso en contra del cambio que se produjo en el discurso público: desde el reconocimiento cada vez mayor de que la corrupción puede prosperar en todas partes y de que en el plano internacional es impulsada por el secreto financiero perpetuado por las principales economías y centros financieros offshore, hacia la perspectiva anacrónica, a menudo racista, de que la corrupción es un problema endémico de los países de bajos ingresos. La «lucha contra la corrupción en los países en desarrollo» volverá al primer plano; los países ricos y sus transnacionales se exculparían de todas las responsabilidades en la causalidad y eliminación de los flujos financieros ilícitos.

Los países ricos son los principales destinos de los flujos financieros ilícitos de África y el resto del mundo en desarrollo. Tres de las cinco jurisdicciones principales que aplican el secreto fiscal están en eeuu y la ue. Estos son factores políticos y morales evidentes que deberían haber inducido a los países ricos a asumir la responsabilidad de trabajar junto con los países en desarrollo para frenar los flujos financieros ilícitos. Sin embargo, a pesar de que esta problemática ha entrado en la retórica de la cooperación internacional para el desarrollo, hasta el momento no se han tomado medidas concretas al respecto. Por el contrario, como se vio durante la Conferencia de Financiamiento para el Desarrollo de la onu en Addis Abeba en julio de 2015, los países ricos están bloqueando, en el marco de la onu, la cooperación internacional, en la que todos los países podrían negociar una solución en pie de igualdad. En lugar de ella, insisten en que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde), que es un club de países ricos, sea la única institución que establezca normas y estándares con respecto a la fiscalidad internacional y la regulación financiera. Además, los recientes acontecimientos políticos en eeuu y Reino Unido también están cambiando el panorama geopolítico y creando un contexto internacional más difícil para la cooperación en materia de flujos financieros ilícitos y cuestiones tributarias. Ya estamos presenciando regresiones en eeuu, incluso en tímidos compromisos de transparencia.

Dada la renuencia de los países ricos a colaborar con los países en desarrollo para encontrar una solución negociada y equitativa a escala internacional para reducir la mínimo la elusión de impuestos y los flujos financieros ilícitos, para los países en desarrollo pasa a ser primordial cooperar para combatir por sí mismos estos flujos y la elusión de impuestos, y unirse en un esfuerzode colaboración para desafiar la hegemonía de la ocde en el establecimiento de normas y regulaciones. El g-77 ha exigido en repetidas ocasiones tratar asuntos de impuestos internacionales y regulación financiera en las deliberaciones y negociaciones dentro del sistema de la onu. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos heroicos de Ecuador, a cargo de la Presidencia del g-77, aún no ha sido capaz de galvanizarse para superar la resistencia de unos pocos países ricos.

Como dice la cita tomada del informe del gan al comienzo de este artículo, encontrar una solución a los flujos financieros ilícitos es un asunto más político que técnico. No es posible estimar con exactitud su dimensión, ya que la naturaleza misma del problema hace que las investigaciones sean prácticamente a tientas. Sin embargo, las estimaciones conservadoras ampliamente aceptadas muestran, sin lugar a dudas, su alcance y magnitud. También existe unanimidad en cuanto a que los flujos financieros ilícitos drenan recursos extremadamente necesarios para la provisión de servicios públicos básicos y frustran las aspiraciones de desarrollo de las personas pobres en todo el mundo. Además, se identifican los mecanismos utilizados, los factores que dan impulso y habilitadores involucrados, y las estructuras creadas para perpetuar estos flujos. También se conocen las políticas y medidas reguladoras, que no requieren introducir burocracias e instituciones complicadas para su implementación. Gran parte de estas políticas y medidas reguladoras se presentan de manera convincente en el Informe revisado en este artículo.

La razón principal por la que no se toman medidas serias hasta el momento en el plano nacional e internacional es la falta de voluntad política de los gobiernos del Sur y del Norte. El poder de influencia en la política que tienen las transnacionales y los intereses creados que se benefician de los flujos financieros ilícitos y el statu quo, tanto en los países ricos como en el resto del mundo, son enormes. Los gobiernos de los países ricos parecen no estar dispuestos a eliminar el secreto fiscal que se aplica en algunas jurisdicciones ni a regular a sus empresas transnacionales en cuanto a la transferencia ilegítima de recursos de los países pobres a los ricos. El mantra de la «atracción de ied», que ha adquirido el estatus de ideología como panacea para el desarrollo económico, parece obstaculizar que los gobiernos de los países en desarrollo consideren cualquier medida que supuestamente alejan a todo tipo de inversores. Frenar los flujos financieros ilícitos de África y otras regiones en desarrollo es algo íntimamente ligado a generar la voluntad política en todos los niveles para obligar a los gobiernos a colaborar e implementar las medidas recomendadas por el gan a escala nacional y mundial.

Tras el éxito obtenido hasta el momento, se necesitará precaución

Al considerar los éxitos logrados hasta ahora en términos de aumento de la conciencia pública y de impulso político en la lucha contra los flujos financieros ilícitos provenientes de África, será necesario ser precavidos con el futuro. No debe permitirse que la importancia dada a estos flujos en los debates sobre políticas y en las campañas eclipse otras formas de fuga de recursos y dé lugar a la percepción de que ellos incluyen todas las formas de fuga de recursos del continente. Las estimaciones de los flujos dependen predominantemente de datos relacionados con la facturación comercial falsificada, que es el acto de manipular el precio o la cantidad de las importaciones o exportaciones para esconder o acumular dinero en jurisdicciones con impuestos bajos o nulos.

La manipulación de los precios de transferencia –que ocurre cuando el precio de las transacciones entre empresas relacionadas, en particular empresas dentro del mismo grupo transnacional, es alterado para trasladar ganancias de una jurisdicción con impuestos mayores a otra con impuestos más bajos o nulos– es de distinta naturaleza y no puede captarse con la misma metodología de estimación. Dado que hasta 60% de las transacciones globales se hacen entre entidades vinculadas, no es difícil imaginar la magnitud de la pérdida de ingresos que sufren los países debido al abuso en los precios de transferencia.

En segundo lugar, las estimaciones de los flujos financieros ilícitos no incluyen los ingresos no percibidos mediante diferentes formas de ventajas fiscales, como exenciones impositivas e incentivos generosamente otorgados a inversores extranjeros. No hay estimaciones universales de los ingresos no percibidos; algunos estudios de caso indican que pueden llegar a representar hasta 6%-10% del pib de un país africano. Y finalmente, las estimaciones no incluyen los ingresos abandonados: otra vez, ingresos cedidos incorporados al comercio y la inversión, así como los acuerdos de doble imposición. La liberalización del comercio promovida por las normas de la Organización Mundial de Comercio (omc) y anclada en muchos acuerdos comerciales bilaterales ha llevado a un crecimiento más rápido de las importaciones que de las exportaciones, lo que produce un deterioro crónico de la balanza comercial de muchos países africanos. En términos de pérdida de ingresos, numerosos estudios sobre el costo fiscal de la liberalización del comercio en los países en desarrollo muestran que esta ha dado como resultado mayores y más amplias disminuciones en los ingresos fiscales totales7.Los acuerdos de doble imposición entre los países ricos que exportan capital y los países en desarrollo importadores de capital es otra manifestación de ingresos no percibidos. Martin Hearson, quien investiga sobre estos acuerdos, escribe al respecto:

Los países en desarrollo han firmado más de 1.000 tratados tributarios, con un costo de millones de libras al año, basados en un mito. La justificación legal predominante para los llamados tratados de «doble imposición» está desactualizada, mientras que no está probado que atraigan inversiones a los países en desarrollo. Si bien las ganancias financieras de los tratados tributarios se dividen entre los tesoros de los países exportadores de capital y sus empresas transnacionales, la mayoría de los costos son afrontados por las autoridades de los países importadores de capital.8

Nuevamente, no hay cifras universales para estimar los ingresos abandonados debido a los acuerdos de doble imposición. Sin embargo, dada la prevalencia de las deducciones de intereses y las limitaciones a la retención de impuestos en los acuerdos de doble imposición, no es difícil imaginar la pérdida de ingresos que significan.

Para concluir, la lucha contra los flujos financieros ilícitos es una labor titánica. Sin embargo, no puede ser definida como un problema especial que podría abordarse por separado. Los flujos financieros ilícitos son el resultado de la globalización liderada por las empresas, que produce una integración cada vez más asimétrica de los países en desarrollo en el mercado mundial, lo cual limita su «derecho al desarrollo». Por lo tanto, debe vincularse a la lucha contra esta integración asimétrica y contra todo tipo de fugas de recursos del Sur global, incluidas la evasión y elusión fiscal por parte de las transnacionales y las personas adineradas. La lucha contra los flujos financieros ilícitos debería ser parte de la exposición y la lucha contra los acuerdos comerciales multilaterales y bilaterales, los acuerdos de doble imposición sin orientación y, por último, los desventajosos tratados bilaterales de inversión y los acuerdos de inversión con transnacionales, que son perjudiciales para el desarrollo sostenible y equitativo que se requiere para superar la pobreza y la desigualdad en todo el mundo.