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Límites y retos a la subordinación militar en Guatemala

La transición de Guatemala a la democracia generó cambios profundos en las instituciones militares. Los Acuerdos de Paz firmados en 1997, que pusieron fin a décadas de enfrentamiento interno, incluyeron un capítulo sobre las reformas de las Fuerzas Armadas. Se produjeron algunos avances, sobre todo en el desmantelamiento del aparato contrainsurgente y la reducción del gasto militar. Sin embargo, la resistencia de sectores del Ejército y la incapacidad de los gobiernos democráticos impidieron una transformación más profunda. La crisis de seguridad ciudadana ha retrasado el avance del proceso de reconversión militar, pero el problema es de mayor alcance: mientras las instituciones democráticas sigan siendo débiles, no será posible implementar una reforma coherente y sostenida, pensada como una política de Estado, para garantizar la subordinación efectiva de los militares al poder civil.

Límites y retos a la subordinación militar en Guatemala

Para entender las relaciones entre sociedad, Estado y Fuerzas Armadas en Guatemala 10 años después de la firma de los Acuerdos de Paz, es necesario remontarse a los orígenes del proceso de democratización y hacer un repaso de las relaciones cívico-militares a lo largo de las etapas de transición y consolidación de la democracia que se han extendido desde 1986 hasta hoy. Las características particulares del momento de «apertura» –es decir, la coyuntura política en la cual una sociedad sometida a regímenes autoritarios inicia su democratización– condicionan la transición y explican muchas de sus potencialidades y limitaciones. Sin embargo, es en el proceso mismo de transformación y redefinición gradual de las relaciones de poder a lo largo de la transición y la consolidación democrática donde se define la textura precisa de las relaciones cívico-militares, especialmente en aquellas sociedades, como la guatemalteca, que han realizado un doble tránsito: del autoritarismo a la democracia y del conflicto armado a la paz.

Este artículo intentará repasar este proceso y analizar los diferentes momentos de la transición para identificar las principales claves y los retos que aún existen para la consolidación de un modelo de relaciones cívico-militares funcional a la democracia.

La caja de Pandora: negociaciones de paz y reconversión militar, 1985-1996

En Guatemala, la apertura democrática no fue, como en otros países del continente, resultado de la incapacidad del régimen autoritario de contener las demandas de democratización por parte de la sociedad civil y de la clase política, sino una decisión de un sector del Ejército. Entre 1960 y 1996, el país vivió un enfrentamiento armado interno caracterizado por una progresiva militarización del Estado y la sociedad y por niveles cada vez más altos de violencia en el combate contra las fuerzas guerrilleras. A mediados de los 80, la violencia había alcanzado una virulencia inédita en el continente, expresada en una serie de masacres cometidas por fuerzas militares en contra de población civil no combatiente, sobre todo en el altiplano, de origen mayoritariamente indígena. Los partidos políticos, que reclamaban una apertura del sistema por vías electorales, y la sociedad civil, que intentaba organizarse frente a la arbitrariedad de un Estado manejado desde los cuarteles, habían sido diezmados: el terror imperaba y todo intento de protesta generaba una reacción desaforada del Estado. La sociedad estaba paralizada. En ese contexto, la apertura democrática fue el resultado de la decisión de un sector militar que, frente el desgaste institucional que generaba el doble esfuerzo de gobernar el país y mantener la campaña contrainsurgente, optó por un repliegue estratégico. El objetivo era concentrarse en esta segunda función y ceder el ejercicio directo del gobierno a la clase política. Tras años de gobiernos militares minados por la incompetencia y la corrupción, y en un entorno internacional cada vez menos tolerante a las violaciones a los derechos humanos, los estrategas militares llegaron a la conclusión de que el éxito de la campaña contrainsurgente dependía de la relegitimación –nacional e internacional– de las instituciones políticas del Estado. Y eso solo sería posible bajo un régimen electoral democrático que sirviera de respaldo al esfuerzo para contener a la guerrilla.

La democracia, entonces, nació como un proyecto militar y contrainsurgente. En 1982, un grupo de oficiales jóvenes llevó a cabo un golpe de Estado y logró establecer un cronograma de traspaso efectivo de las funciones de gobierno a las autoridades civiles democráticamente elegidas. En 1984 se realizaron elecciones para la Asamblea Nacional Constituyente y en 1985 se concretaron los primeros comicios libres para definir al presidente.

Pero la decisión original de los militares consistía en desmilitarizar el gobierno sin desmilitarizar el poder. Para ello se aseguraron de establecer en la Constitución y otros textos legales una serie de candados y mecanismos burocráticos cuyo propósito era mantener un control efectivo sobre las nuevas autoridades civiles. Se delineó así un modelo de «acomodo asimétrico» que le reservaba al Ejército el poder de veto sobre diversos aspectos de la política nacional y, en especial, el control total del esfuerzo contrainsurgente.

Pronto se hizo evidente la contradicción entre un proceso de democratización que exigía condiciones mínimas de credibilidad y legitimidad y un esfuerzo contrainsurgente aplicado desde la brutalidad de la lógica autoritaria. Ambas tendencias convivieron durante los gobiernos democráticos que se sucedieron entre 1985 y 1995, lo que generó tensiones y fricciones continuas. Sin embargo, ya a comienzos de los 90 el fin de la Guerra Fría transformó el entorno externo, que durante décadas había favorecido el proceso de militarización, y demostró la obsolescencia de las doctrinas anticomunistas de seguridad nacional. En este nuevo contexto, los intereses hegemónicos hacia la región centroamericana cambiaron, al tiempo que la irrupción de nuevos actores internacionales reforzaba las tendencias a la democratización en general y al reacomodo de las relaciones cívico-militares en particular.

El nuevo contexto externo y la apertura interna hicieron que la clase política y la sociedad civil desarrollaran gradualmente espacios democráticos que permitieron negociar con los militares cuotas de poder. Durante los gobiernos de Vinicio Cerezo Arévalo (1986-1991), Jorge Serrano Elías (1991-1993) y Ramiro De León Carpio (1993-1996), las Fuerzas Armadas fueron perdiendo el control del proceso político y los espacios de veto fueron reduciéndose de manera progresiva hasta desaparecer. El punto crítico fue la decisión de Serrano Elías de iniciar un proceso de negociaciones de paz con la guerrilla para procurar una salida política al problema, en contra de la posición oficial del Ejército.

La resistencia militar a esta y otras medidas en el mismo sentido fue reduciéndose paulatinamente por un juego interno entre sectores duros y blandos. Las distintas facciones, aunque no diferían en cuanto al esfuerzo contrainsurgente en sí, tenían opiniones distintas en relación con el avance de la autoridad civil sobre áreas antes percibidas como reserva militar. En 1993, la crisis política suscitada por el fallido intento de autogolpe de Serrano Elías generó un cisma que se resolvió finalmente a favor del sector reformista, que consolidó así su posición dentro de la institución armada. Finalmente, con su margen de maniobra limitado y en un ambiente internacional claramente hostil a la solución militar del enfrentamiento, el Ejército terminó por asumir institucionalmente que la firma de un acuerdo de paz con los grupos insurgentes era inevitable y que, como consecuencia, se impondría una redefinición de sus funciones mediante una reconversión institucional.