Opinión

Ley, política y dinero Cinco preguntas para analizar el impacto de la reforma del financiamiento político en Brasil

La historia del financiamiento político en Brasil es una historia de corrupciones y crisis. La reforma del sistema es posible y necesaria

Ley, política y dinero / Cinco preguntas para analizar el impacto de la reforma del financiamiento político en Brasil

Recapitulando los hechos

El debate sobre la reforma política en Brasil es una constante y comenzó con la aprobación de la nueva Constitución en 1988, que preveía en las disposiciones transitorias la realización de un referéndum sobre la introducción del parlamentarismo y de la monarquía en 1993. Llegada la fecha, habían surgido otros problemas, entre ellos el escándalo Collor-PC en 1991 y 1992, que expuso en qué medida las leyes de financiamiento de campaña, heredadas de la dictadura militar, estaban desfasadas con relación a las prácticas políticas. Mientras el Código Electoral y la Ley de Partidos vedaban el financiamiento de las campañas electorales por parte de las empresas, los partidos y candidatos que disputaban las primeras elecciones competitivas y libres después de la apertura política recurrían regularmente al financiamiento a través de donaciones de empresas.

En ese momento de refundación del sistema de financiamiento, entre 1993 y 1997, cuando se materializaron una nueva Ley de Partidos Políticos (1995) y una nueva Ley Electoral (1997), los legisladores rediseñaron el sistema y lo asentaron sobre tres pilares: las fuentes de financiamiento serían prácticamente ilimitadas, se incluiría a las empresas como donantes y prácticamente no definirían techos para las donaciones o losgastos1. Las donaciones tendrían que ser contabilizadas, informadas a la justicia electoral y divulgadas al público en general. Finalmente, se incrementarían los recursos que los partidos recibirían del Estado. Las dos fuentes más importantes eran el Fondo Partidario y el Horario Electoral Gratuito, ambos introducidos durante la dictadura militar. Los recursos del Fondo Partidario fueron ampliados significativamente. Se amplió tiempo gratuito en radio y televisión.

Basado en este trípode, el sistema de financiamiento evolucionó durante dos décadas. Hubo cambios en las reglas durante el periodo, pero su alcance fue limitado y resulta irrelevante en el debate de este artículo. La principal característica del sistema de financiamiento, que los observadores conocieron poco a poco a través del análisis de los datos por los medios, los activistas y la academia, fue la concentración de recursos, en tres sentidos: primero, se concentran en relación con las fuentes de financiamiento. Las donaciones se concentran en las empresas. Ellas representan la mayor fuente de ingreso en las campañas para todos los cargos, pero en las elecciones para presidente son prácticamente la única fuente de financiamiento. Segundo, los recursos provienen de pocos donantes. No es «el sector privado» el que financia las elecciones, sino que pocas empresas sostienen gran parte de las campañas, mediante donaciones millonarias que alcanzaron con 300 millones de reales por parte de una sola empresa en la última campaña nacional. Esta concentración de recursos arroja una luz negativa sobre el proceso democrático. Tercero, los recursos se concentran en manos de pocos candidatos. Los recursos y los votos están bastante alineados, y queda la impresión de que el dinero compra las elecciones. Se instaló la idea de que la democracia brasileña se mueve a fuerza de dinero y no de votos.

Esta impresión ejerció presión sobre los legisladores para reformar el sistema, pero la institución que en última instancia cambió la reglas fue la Corte Constitucional, el Supremo Tribunal Federal (STF). En una decisión inédita, en 2015 la Corte vetó el financiamiento empresarial de partidos y campañas y forzó al Congreso a incluir a último momento esta decisión en un proyecto de reforma electoral en vías de aprobación. El sistema de financiamiento en vigor en Brasil es producto de estas decisiones superpuestas de la Corte Constitucional y del legislador. En varios aspectos está inacabada y necesita ser retomada.

Las elecciones municipales realizadas en octubre de este año fueron las primeras en las cuales se aplicaron las nuevas reglas. Es bueno recordar que hubo otras modificaciones significativas en el sistema electoral, pero la reforma del financiamiento está considerada por los especialistas como la más importante.

Con la veda a donaciones empresarias, naturalmente deben ganar peso e importancia otras fuentes de financiamiento. Una de ellas es el autofinanciamiento de los candidatos. Esta fuente de financiamiento ya ocupaba un lugar importante, pero la actual campaña debe acelerar el avance de los recursos propios. Otra fuente sustancial son los recursos del fondo partidario. La legislación sobre los fondos no cambió. Pero los partidos, hace algunos años, usaron una brecha en la legislación con respecto al fondo partidario. En un hecho que pasó desapercibido por el público a la hora de aprobar el presupuesto anual, los partidos aproximadamente duplicaron los recursos transferidos a las organizaciones partidarias. Estos pueden ser movilizados en las campañas electorales. El peso de los recursos públicos en el mantenimiento de las organizaciones partidarias ciertamente crecerá, pero todavía no está claro si los partidos son capaces de canalizar parte de estos recursos hacia las campañas electorales. En relación con el horario electoral, la reforma no cambió la distribución de los recursos. Sin embargo, acortó el período de campaña y el tiempo de propaganda gratuita. Con esto el peso de los recursos públicos en el conjunto de la campaña se redujo drásticamente.

Pero este balance de las posibles consecuencias no puede sustituir un análisis basado en evidencias empíricas. Aún es temprano para hacer este análisis porque la elección no se cerró todavía (hay segundas vueltas a fin de mes en varios municipios) y los datos completos sobre el financiamiento electoral se divulgarán solamente dentro de dos meses. Lo que podemos hacer en este momento es lanzar las cuestiones que este análisis tendrá que responder. Son las siguientes:

1. ¿Una nueva brecha entre ley y práctica?

La primera duda que los especialistas plantearon habla respecto de la capacidad del sistema de fiscalización para garantizar o al menos priorizar el cumplimiento de las nuevas reglas. Los actores políticos van a examinar el grado de tolerancia para ver si la ley «pegó», una expresión bastante importante en Brasil, que tiene una larga tradición de regulaciones «para que vean los ingleses»2. La justicia electoral está hoy más preparada y organizada que hace veinte años atrás cuando salió de un sistema donde la disociación entre el país legal y el país real era flagrante. ¿Las prácticas de financiamiento empresarial continuarán, camufladas de donaciones de ciudadanos o no declaradas? ¿Con esta vuelta a la ilegalidad otros actores, como el crimen organizado, entrarán en el juego político, como sugieren algunos comentaristas? Esta, tal vez, sea la pregunta más difícil de responder. La evidencia anecdótica sobre algunos deslices no podrá sustituir un balance más serio sobre la capacidad de hacer cumplir la ley.

2. Financiamiento y competitividad de las elecciones

Sacar de carrera una fuente de financiamiento significa resaltar la importancia de los otros factores que influyen en las elecciones. Mencionamos dos fuentes de recursos financieros (autofinanciamiento y fondo partidario), pero la competencia electoral sin recursos financieros está lejos de estar equilibrada. Una de las grandes divisorias entre los candidatos está en el hecho de que algunos ocupan cargos públicos y en función de esto tienen mayor visibilidad entre los electores. Otros candidatos necesitan invertir en sus campañas para hacer saber al electorado que son candidatos. El dinero para estos cuenta más. Menos recursos en las campañas pueden significar más ventajas para los mandatarios. El análisis de los resultados tendrá que analizar si este fue el caso. La idea más general es que la veda de una fuente de recursos no significa necesariamente un paso para elecciones “menos manipuladas”, sino para una nueva distribución de desequilibrios intrínsecos al proceso electoral.

3. Financiamiento público y fragmentación partidaria

El balance sobre el impacto de los recursos públicos sobre la campaña electoral es complejo. La primera tarea será elevar el debate más allá de la discusión ideológica sobre las ventajas y desventajas del financiamiento público. La enumeración ritual de las viviendas populares u hospitales que podrían construirse con el fondo partidario, y la promesa de que el financiamiento público exclusivo acabaría con escándalos de corrupción no ayudan mucho. La cuestión más importante es analizar cómo el destino de los recursos públicos influye en el sistema partidario en Brasil. Las pocas evidencias de las cuales disponemos indican que, contrariamente a la tesis de la «cartelización» de los partidos por la mayor dependencia de recursos públicos, el caso brasileño es un ejemplo de la fragmentación de los partidos. La forma de distribución de tiempo y dinero por el Estado fortalece a los micropartidos y lleva a la creación de más partidos. Tan importante como decidir sobre el volumen total de los recursos y el tiempo destinado es analizar cómo el destino de los recursos produce la fragmentación partidaria en Brasil.

4. Partidos y elecciones sin conexión con la sociedad organizada

Un debate de fondo en el cual los legisladores deben involucrarse habla respecto del modelo que visualizan para el papel de los partidos políticos. Los partidos en Brasil son frecuentemente cuestionados por su falta de organicidad, por su vínculo precario con la sociedad. El pragmatismo que demuestran los partidos a la hora de reclutar líderes, de pedir votos, de forjar alianzas electorales y después entrar en la base del gobierno, es para muchos observadores prueba de su oportunismo, falta de perfil ideológico o incluso falta de carácter. Por otro lado, las reglas de financiamiento (incluso antes de la última reforma) limitaron bastante la conexión entre partidos y grupos organizados en la sociedad. Los partidos brasileños no pueden recibir dinero de asociaciones empresariales ni de sindicatos ni de organizaciones no gubernamentales. Solo se permiten recursos de individuos, e incluso para éstos cualquier forma de acción coordinada, al estilo de los Comités de Acción Política (PAC, por su sigla en inglés) en Estados Unidos, están vedados. Si la imagen de la política dominada por algunos plutócratas estaba en desacuerdo con los ideales de la democracia, la idea de que los partidos puedan relacionarse exclusivamente con individuos, sin pasar por grupos de interés y organizaciones en la sociedad, parece igualmente cuestionable.

5. Decisiones tomadas por la justicia

La última cuestión habla respecto del locus del debate sobre el financiamiento político en Brasil. En muchos países el poder judicial tomó decisiones importantes con relación al financiamiento de las campañas. Casos que precedieron a las decisiones del STF en Brasil los encontraremos en Alemania y en Estados Unidos. Decisiones sobre la constitucionalidad de partes de la legislación pueden derrumbar partes de la ley en vigor. Estas no son instrumentos para diseñar un nuevo modelo de financiamiento. Es importante que los activistas y los legisladores retomen la iniciativa de debatir las finalidades y los objetivos de una reforma de financiamiento, con una visión clara sobre el futuro de la contienda política y del papel de los partidos políticos en Brasil. La política debe dar el Norte con respecto al futuro que avizora para los partidos políticos y la contienda electoral en Brasil. La academia puede contribuir con un balance más claro sobre los instrumentos adecuados para alcanzar estos objetivos.

Traducción: Claudia Solans

  • 1.

    La modalidad de techos introducidos para el volumen de donaciones, así como sobre el volumen de gastos es secundaria en este contexto.

  • 2.

    Se trata de una expresión de uso común en Brasil, referida a situaciones que se muestran bajo una apariencia pero en las que subyace otra realidad.