Tema central

La privatización de los servicios de agua y saneamiento en América Latina

El análisis del proceso de privatización de los servicios de agua y saneamiento en América Latina revela que éste fue producto de decisiones orientadas por la ideología neoliberal y no el resultado de la búsqueda de una solución efectiva a la crisis del sector. Esta estrategia, además, ha ignorado la evidencia histórica que demuestra que la universalización de estos servicios en Europa y Estados Unidos fue consecuencia de una acción decisiva del Estado. Pero aunque el enfoque privatizador ha fracasado, las transformaciones institucionales y políticas que se pusieron en marcha continuarán afectando la capacidad de los gobiernos de la región para superar la crisis de estos servicios esenciales.

La privatización de los servicios de agua y saneamiento en América Latina

«Siempre la mayor parte de las inversiones en materia de agua debe ser del sector público», declaró a La Jornada Katherine Sierra, vicepresidenta de Infraestructura y Desarrollo del Banco Mundial, quien encabeza la delegación del organismo en el cuarto Foro Mundial [del Agua] que se inició ayer [en la Ciudad de México]. (…) Katherine Sierra indicó que el BM «ha tenido una evolución muy interesante» en la forma en que plantea el tema de las inversiones en el sector. «En los años 90, debido a la cantidad muy fuerte de recursos que se necesitan, creímos que el sector privado podía hacer inversiones importantes que podrían salvar al sector del agua. Pero no había mucha inversión del sector privado; 90% de los recursos siguen siendo del sector público, aun en las épocas más fuertes de participación privada.»

La Jornada, Ciudad de México, 17/3/2006

Introducción

Los argumentos presentados en este artículo se basan en los resultados de una serie de trabajos de investigación recientes, en particular el Proyecto Prinwass (Castro 2004a), que examinó en perspectiva comparada una serie de casos de privatización de servicios de agua y saneamiento en África, América Latina y Europa, incluyendo ejemplos de Argentina, Bolivia, Brasil y México. El artículo está estructurado sobre la base de cuatro proposiciones elaboradas a partir de los resultados de esta investigación.

Proposición Nº 1. Las políticas de privatización implementadas desde la década de 1990 para reorganizar los servicios de agua y saneamiento en América Latina han tenido poca relación con los problemas específicos que presentaban dichos servicios. Frecuentemente, se presentó la privatización como la solución a la crisis de este sector, caracterizada, entre otros problemas, por la falta de cobertura de amplios sectores de la población, la calidad inadecuada de la prestación, la corrupción y la falta de inversión pública en la expansión y renovación de la infraestructura. Sin embargo, nuestro argumento es que la razón principal para la implementación de esas medidas no fue la búsqueda de soluciones a estos problemas, sino la aceptación acrítica de una política fundada en los principios y argumentos característicos de la ideología proprivatización, que resurgió durante la década de 1980 e influyó en el diseño y la implementación de políticas públicas en forma global, incluidas aquellas relacionadas con los servicios de agua y saneamiento. Desde nuestra perspectiva, la crisis real de los servicios fue utilizada –y, en algunos casos, hasta provocada– para promover las privatizaciones. Proposición Nº 2. Los argumentos utilizados para promover estas políticas ignoraron la evidencia histórica sobre la interrelación entre el sector público y el privado en la organización de los servicios de agua y saneamiento. En particular, se ha desconocido que, en los países desarrollados, la universalización del acceso a estos servicios esenciales requirió la desprivatización de las empresas y la creación de compañías públicas. Los argumentos en favor de la privatización han reemplazado estas lecciones históricas con prescripciones derivadas del marco ideológico neoliberal que carecen de fundamento empírico. Proposición Nº 3. Las políticas de privatización implementadas para reorganizar los servicios de agua y saneamiento en América Latina han fracasado en el logro de sus objetivos explícitos, entre los cuales se destacaban la atracción de capitales privados para financiar la expansión y la renovación de la infraestructura, la extensión de los servicios a la población no atendida, el incremento de la eficiencia en la gestión, el alivio de la responsabilidad financiera del sector público y la reducción de la pobreza y la desigualdad. Proposición Nº 4. Aunque la privatización de los servicios de agua y saneamiento ha fracasado en sus objetivos, su implementación puso en marcha una serie de procesos cuya fuerza inercial continuará ejerciendo influencia en la organización y gestión de estos servicios por un largo tiempo. Así, las reformas privatizadoras no solo han dejado irresueltos la mayor parte de los problemas preexistentes, y con frecuencia los han agudizado, sino que además han generado nuevos obstáculos para la gestión sustentable y democrática de tales servicios. Ideología privatizadora y políticas públicas

Las políticas de privatización de los servicios de agua y saneamiento en América Latina han sido presentadas como una solución técnica, desprovista de contenido político, para los problemas crónicos que caracterizan a este sector. Por ejemplo, Terence Lee y Andrei Jouravlev (1997), de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), afirman que existe amplio apoyo a la idea de que la transferencia de estas empresas públicas a manos de «monopolios de propiedad y administración privada podría incrementar la eficiencia económica». Ellos enumeran una lista de las ventajas de esta medida: la reducción de la «interferencia política», la restauración de los «incentivos para minimizar los costos», la cancelación de la «captura regulatoria» que ocurre cuando el Estado es a la vez prestador y regulador, una «administración financiera más efectiva», y una mayor capacidad de planeamiento a largo plazo que supuestamente no existe en las empresas públicas.Hay, por supuesto, más ejemplos. Desde fines de la década de 1980, la promoción de las políticas de privatización constituyó una actividad floreciente en el ámbito global, y particularmente en América Latina, lo cual ha quedado reflejado en la literatura especializada. Ahora bien, pese al esfuerzo de estos autores por presentar las privatizaciones como un instrumento técnico neutral, lo cierto es que no han logrado ocultar el carácter esencialmente político e ideológico del modelo. El análisis de sus principales argumentos permite destilar lo que podemos denominar los «principios clave» de la política neoliberal para la gestión del agua: - Los recursos hídricos deben ser asignados a través del mercado, para lo cual deben crearse derechos privados de agua, libremente comercializables, que reemplacen los derechos colectivos o públicos preexistentes.- Los servicios de agua deben ser considerados un bien económico, es decir, un bien privado que debe ser adquirido en el mercado. Por definición, una vez que adquieren ese estatus, es posible excluir de su uso a quienes no los pagan, y se abandona así la noción de que son un bien público o social.- Los servicios de agua deben ser provistos por operadores privados, que son inherentemente más eficientes que los públicos. De ser posible, deben autorregularse mediante mecanismos de mercado y la intervención estatal debe ser minimizada o incluso totalmente anulada.- Los servicios de agua no son un monopolio natural, como argumentan quienes defienden la intervención estatal, por lo que la mayor parte de las operaciones, con algunas excepciones básicas, pueden abrirse a la competencia. Sin embargo, la existencia de altos costos de transacción puede dificultar la competencia, en cuyo caso es preferible un monopolio privado antes que uno público. Lo mejor es mantener la regulación al mínimo o, de ser posible, anularla por completo.- Los usuarios del agua deben ser convertidos en consumidores y los tenedores de derechos, en clientes.