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La nueva burocracia plurinacional en Bolivia Entre la democratización y la institucionalización

¿Quiénes son los servidores públicos plurinacionales? ¿Se ha democratizado el acceso a la burocracia en la última década? Si fuera así, ¿esto ha desinstitucionalizado el aparato público? Este artículo presenta algunos hallazgos de una investigación sobre la burocracia durante el gobierno de Evo Morales. A partir de tres casos de estudio, se busca identificar cómo se traduce la llamada «emergencia indígena» en la composición social del Estado y qué repercusiones tiene tanto en el aparato público plurinacional como en los procesos de movilidad social y autoafirmación étnica indígena desde 2006.

La nueva burocracia plurinacional en Bolivia / Entre la democratización y la institucionalización

Los estudios sobre la burocracia suelen concentrarse en las normas, los procedimientos, las decisiones y la gestión de la institución estatal o en los sistemas de reclutamiento y las capacidades de los funcionarios públicos, pero menos en la composición social: se presume que la socialización en la función y la institución hacen irrelevante el origen social del burócrata. Sin embargo, hay razones de peso para detenerse en la composición social de la burocracia, tema del presente artículo. Una de ellas se vincula al análisis de la movilidad social ascendente que conlleva «pertenecer al Estado», más aún en contextos en los cuales la educación superior –la licenciatura es la condición mínima de ingreso a la burocracia, salvo para puestos auxiliares, que requieren al menos bachillerato– es de acceso gratuito, como en América Latina, y el empleo público ofrece la estabilidad que no logra generar el privado, marcado por una creciente informalidad. Se trata, en verdad, del viejo tema de Rojo y negro (1830), la novela de Stendhal cuyo protagonista, Julien Sorel, hijo de campesinos, logra alcanzar la cúspide de la sociedad parisina del siglo xix como letrado.

En Bolivia, el recuento crítico del ascenso social del abogado cholo, «arribista y traidor por naturaleza», queda registrado en El cholo Portales, la novela de Enrique Finot publicada en 1926. Si bien se trata de una temática reiterada en la literatura boliviana, ha sido poco estudiada durante el siglo xx y está pendiente captar sus alcances en el actual proceso de cambio (así como en otros procesos políticos latinoamericanos), más cuando esta transformación política coincidió con un ciclo de crecimiento económico desconocido en la historia boliviana.

La segunda razón para estudiar la composición social de la burocracia boliviana es su escasa estabilidad. Esto se debe a que no hay una carrera de funcionario público, los cargos son de libre remoción y es frecuente la rotación: entre 30% y 40% de los funcionarios encuestados no tiene más de un año en el cargo. Esto, por supuesto, atenta contra la consolidación de la burocracia. Esta debilidad puede ser, sin embargo, también una ventaja: los órganos Ejecutivo y Legislativo no han devenido entes corporativos cristalizados y de escasa posibilidad de reforma, como pasó con las fuerzas armadas, la policía, la universidad pública, etc. Por el contrario, los vientos de cambio social, como la emergencia indígena desde la década de 1990, ingresaron en el Estado a través de elecciones, pero también mediante un sistema poco institucionalizado de reclutamiento de personal, por el cual la autoridad elegida nombra a «su» personal. La contracara de esta democratización es el clientelismo.

El libro Composición social del Estado plurinacional1, cuyos hallazgos resumimos aquí, tuvo como objetivo analizar el nuevo Estado desde una perspectiva que pueda ir más allá de los discursos sobre lo plurinacional, para mirarlo desde sus prácticas concretas. Una de ellas es la dinámica de la burocracia que lleva a la pregunta sobre quiénes son los funcionarios públicos en la actualidad y qué cambió respecto al pasado en términos de composición étnica y social del funcionariado.Esta pregunta se expresa en una indagación sobre el perfil del servidor público: edad promedio, proporción entre hombres y mujeres, nivel educativo alcanzado, autoadscripciones étnicas, pertenencia a organizaciones sociales y variaciones de estas características según los cargos ocupados. ¿Estamos hablando de un nuevo funcionario público? ¿Qué repercusiones tiene esta novedad en la burocracia? ¿Se ha profundizado la presencia indígena? ¿Qué cambios se evidenciaron en la composición de las autoridades elegidas, en diferentes niveles, desde las elecciones municipales de 1995, tras la Ley de Participación Popular, estudiadas por Xavier Albó2, Diego Ayo3 y otros autores, y luego en la Asamblea Constituyente y la Asamblea Legislativa Plurinacional4? Si el discurso plurinacional se verifica, la presencia indígena habría trascendido el ámbito municipal y rural para abarcar también los niveles departamental y central asentados en las ciudades, y a los funcionarios no electos por voto popular, en quienes –a diferencia de los funcionarios elegidos que emplean las adscripciones étnicas como capital electoral– cabría esperar menores incentivos para mantener su identidad.

Para responder estas preguntas, entre septiembre y octubre de 2013 se realizó una encuesta a todos los funcionarios presentes en tres instituciones públicas: el municipio urbano de La Guardia, ubicado en el departamento de Santa Cruz; la Gobernación de Chuquisaca, asentada en la ciudad de Sucre; y el Ministerio de Educación en La Paz, y se alcanzó un total de 1.174 encuestados. Esta encuesta fue luego comparada con información de las tres instituciones arrojada por el (único) Censo de Funcionarios Públicos, confeccionado en 2001, para observar los cambios en una década. Los casos fueron elegidos por razones geográficas: corresponden al altiplano, la región de valles y el oriente boliviano, con la intención de estudiar diferentes niveles: central (ministerio), departamental (gobernación) y municipal. Otro criterio fue el grado de institucionalización: el Ministerio de Educación existe desde la fundación de la República, sus labores y procedimientos han sido establecidos al menos desde 1952, cuando se masificó la educación pública, y en el actual gobierno (2006-2015) ha tenido pocos cambios de autoridad (tres ministros). La Gobernación de Chuquisaca (antes Prefectura) se ubica desde la guerra civil de 1899 –que cambió la sede de gobierno a La Paz– en el edificio que fuera la Casa Presidencial de la República. El estancamiento económico de la región confiere una enorme centralidad al aparato público como fuente de empleo formal (universidad, Corte Suprema, alcaldía, gobernación), y por tanto de reproducción de la elite local (clase media profesional), que desde 2006 está siendo disputada por los campesinos, que ganaron la gobernación en 2010. Sucre es la ciudad donde se inicia y se bloquea la culminación de la Asamblea Constituyente (2006-2009), que finalmente se trasladará a Oruro5. Por su parte, el Municipio de La Guardia, zona de expansión de la ciudad de Santa Cruz y próspera en comercio agrícola y de bienes raíces, vive en la inestabilidad política por una disputa entre la elite local y los comerciantes y transportistas indígenas, hijos de migrantes de la zona andina.

  • 1.

    X. Soruco, Daniela Franco y Mariela Durán: Composición social del Estado plurinacional. Hacia la descolonización de la burocracia, cis, La Paz, 2014.

  • 2.

    X. Albó: «Alcaldes y concejales campesinos/indígenas. La lógica tras las cifras» en Secretaría Nacional de Participación Popular: Indígenas en el poder local, Secretaría Nacional de Participación Popular / api-danida, La Paz, 1997; X. Albó: Ojotas en el poder local. Cuatro años después, cipca, La Paz, 1999; X. Albó y Víctor Quispe: Quiénes son indígenas en los gobiernos municipales, cipca / Plural, La Paz, 2004.

  • 3.

    D. Ayo: Democratizando la democracia. Una mirada a la participación popular en los albores de una Bolivia de las autonomías, pnud, La Paz, 2009.

  • 4.

    Marcelo Arequipa: «La configuración del poder político. Estudio acerca del reclutamiento, selección y producción legislativa de las elites políticas en Bolivia (1985-2009)», tesis doctoral, Universidad Autónoma de Madrid, Madrid, 2013; Inés Gonzales Salas (comp.): Biografías. Historias de vida en la Asamblea Legislativa Plurinacional, idea / fes / erbol / Gente Común, La Paz, 2013; Patricia Chávez: ¿De la colorida minoría a una mayoría gris? Presencia indígena en el Legislativo, Fundación Friedrich Ebert (fes) / Gente Común, La Paz, 2012; María Teresa Zegada y Jorge Komadina: El espejo de la sociedad. Poder y representación en Bolivia, Ceres / Plural, La Paz, 2014.

  • 5.

    La demanda de recuperar la capitalidad plena generó diversos conflictos, que escalaron hasta situaciones de violencia. En esos años, la dirigencia local opositora se alió con el autonomismo cruceño.