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¿Hacia un Estado meritocrático? Las tensiones del cambio en el Ecuador de la Revolución Ciudadana

Desde 2007, en el gobierno de Rafael Correa se instaló un discurso que postula la conexión entre eficacia, excelencia y cambio político en el marco del «retorno del Estado». Las medidas activadas en el ámbito del servicio público y la gestión estatal dan cuenta de una apuesta por fortalecerlas capacidades para la acción gubernamental. Las reformas han generado ocasionalmente tensiones políticas y su procesamiento, alejado de los canales institucionales, revela la necesidad de ampliar los procesos de diálogo y participación ciudadana en la definición e implementación de la nueva agenda.

¿Hacia un Estado meritocrático? / Las tensiones del cambio en el Ecuador de la Revolución Ciudadana

Dentro de la agenda de políticas públicas que el gobierno de Rafael Correa impulsó desde el inicio de su primer periodo de gobierno en 2007, se encuentra un conjunto de medidas que pretenden dotar al Estado ecuatoriano de herramientas y posibilidades institucionales (reformas instrumentales) que le permitan cumplir con el rol que le otorga el nuevo proyecto político, plasmado en la Constitución de 2008: promotor de desarrollo, regulador del mercado, distribuidor y redistribuidor de la riqueza social, garante del bien común (reformas programáticas)1. El Estado, entendido como actor político, legítimo representante del interés general, se configura en el proyecto político de Correa como el protagonista del cambio, y para ello se ve necesario iniciar el fortalecimiento de sus capacidades institucionales y administrativas para alcanzar con eficacia sus objetivos2. Conceptualizada inicialmente como una agenda de reforma «democrática» del Estado, programáticamente contrapuesta a lo que representó el decálogo de recomendaciones de los programas de ajuste estructural implementados en la región en la década de 1990, esta reconoce como requisito esencial para la viabilidad de la acción pública la recuperación de las facultades estatales de rectoría de política pública, planificación, regulación, control y gestión3.

La estrategia gubernamental para llevar a la práctica los postulados de la agenda de reforma estatal ha contemplado, entre otros elementos, una reorganización institucional del Poder Ejecutivo (a través de la eliminación y descorporativización de entidades y la creación de mecanismos de coordinación intersectorial), un modelo de gestión territorial del Estado que combina procesos de descentralización y desconcentración territorial de competencias entre niveles de gobierno, la transformación del servicio público y la modernización de la gestión pública.

Respecto de esta amplia agenda de cambio estatal, este artículo procura explorar el lugar que han tenido los procesos de reforma del servicio público y la modernización de la gestión pública en la agenda de transformación del Estado y en el proceso de cambio político que ha vivido el Ecuador en los últimos ocho años. Para tal efecto se ponen en relación los conceptos de meritocracia y excelencia4 con la dinámica política en curso en el Ecuador del siglo xxi.

La centralidad de este ámbito de la reforma estatal radica por un lado en que, como menciona Theda Skocpol5, en el análisis de las capacidades y en las historias de construcción del Estado, resulta fundamental que este disponga de funcionarios calificados para la aplicación de toda política. Por otra parte, en el contexto ecuatoriano, este componente excede la dimensión estrechamente técnica y alcanza ribetes políticos en la medida en que, desde el discurso presidencial, se insiste en la conexión entre eficacia, excelencia y cambio político. En este sentido, la recurrente expresión del presidente Correa «hacer las cosas extraordinariamente bien y extraordinariamente rápido»6 refleja la exigencia y el ritmo que impone a la administración pública para lograr resultados en la implementación de las políticas públicas. Esta característica del gobierno de Correa marca una diferencia con otros gobiernos latinoamericanos de izquierda y abre una puerta para explorar las posibles tensiones que se producen en el camino seleccionado para imprimir esas cualidades en la acción estatal.

Acercamientos a la agenda de reforma estatal ecuatoriana

La agenda de reforma estatal activada en el Ecuador desde 2007 no ha sido analizada de manera integral desde el ámbito académico. Sin embargo, existen algunos trabajos que abordan la temática desde la ciencia política y que caracterizan el liderazgo y la conducción política del gobierno de Correa. Por un lado, contamos con las reflexiones de Carlos de la Torre, quien califica el gobierno de Rafael Correa como tecnopopulista y explora las características de los «expertos» colaboradores del régimen, junto con la misión como profesor y «mesías de la nación» que asumiría el presidente7. De la Torre centra su atención en las tensiones existentes entre el carisma del líder y los criterios tecnocráticos en la definición de la agenda pública y en la conducción política del proceso. Por su parte, Guillaume Fontaine rescata el proceso de reforma constitucional, el nuevo orden institucional y la recuperación de la planificación como facultad clave de la gestión gubernativa en el proyecto correísta, toma distancia del concepto de populismo y se refiere más bien a la presencia de un fenómeno de centralización burocrática y orientación bonapartista8.

También se destacan los trabajos de Franklin Ramírez Gallegos, quien ubica el de Correa entre los liderazgos transformacionales de la región y, entre otros aspectos, señala que la combinación de victorias electorales, reformas estructurales y procesos de cambio institucional (sobre todo aquellos centrados en la descorporativización de espacios estatales) ha permitido un aumento de la autonomía decisional del poder civil en el Estado y de su capacidad para definir la agenda pública en el país9.

Este texto dialoga con las perspectivas de análisis antes señaladas en la medida en que los procesos de reforma estatal en curso en el país permiten visualizar: a) que existe una apuesta política por recuperar e institucionalizar las capacidades estatales para la acción pública; b) que las reformas lideradas por el gobierno con el propósito de homologar y «racionalizar» la administración pública generan en ocasiones tensiones y disputas políticas que han sido resueltas desde el Poder Ejecutivo sin necesariamente considerar canales institucionales de procesamiento político; y c) que el componente democrático de la agenda de reforma estatal ha sido limitado en cuanto a la participación ciudadana y al fomento del efectivo control social de la administración pública.

Reformas en el servicio público

Más allá de evaluar la reforma del servicio civil y de la modernización de la gestión pública en el Ecuador, lo que se pretende a continuación es recuperar algunas de las medidas que ha puesto en práctica el gobierno de Correa que permiten comprender y dimensionar la voluntad política y los recursos, en un sentido amplio, que se han movilizado para avanzar en este aspecto de la transformación del aparato estatal.

  • 1.

    Alejandra Peña López: es economista con estudios en desarrollo territorial por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso)-Ecuador y políticas sociales (Universidad Autónoma de Barcelona, uab). Actualmente es doctoranda en Políticas Públicas y Transformación Social en el Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (uab).Palabras claves: Estado, meritocracia, plurinacionalidad, Rafael Correa, Ecuador.. Como señala Oscar Oszlak, las reformas programáticas tienden a producir cambios en el papel del Estado en la resolución de los problemas sociales, mientras que las reformas instrumentales se encargan de facilitar el cambio de rol. O. Oszlak: «Reforma del Estado: la etapa instrumental», ponencia presentada en el marco del 2o Encuentro «Plan Fénix», Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires (uba), 2002.

  • 2.

    Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo (Senplades): Recuperación del Estado Nacional para alcanzar el buen vivir. Memoria bienal 2007-2009, Senplades, Quito, 2009. Franklin Ramírez G.: «Post neoliberalismo indócil. Agenda pública y relaciones socio-estatales en el Ecuador de la Revolución Ciudadana» en Temas y Debates No 20, 2010.

  • 3.

    Senplades: Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010, 2009-2013, Senplades, Quito, 2009.

  • 4.

    Para analizar la importancia de la meritocracia y la excelencia en el proyecto político de Correa, se podrían considerar diferentes dimensiones. Estos conceptos se encuentran presentes en la agenda de transformación del sistema de educación superior y también son elementos centrales en la agenda de políticas para la transformación estatal.

  • 5.

    T. Skocpol: «El Estado regresa al primer plano: Estrategias de análisis de la investigación actual» en Zona Abierta No 50, 1989.

  • 6.

    F. Ramírez G.: «Tercer tiempo para la Revolución Ciudadana» en Le Monde diplomatique edición Cono Sur, 5/2013.

  • 7.

    C. de la Torre: «El tecnopopulismo de Rafael Correa: ¿es compatible el carisma con la tecnocracia?» en Latin American Research Review vol. 48, No 1, primavera de 2013.

  • 8.

    G. Fontaine y José Luis Fuentes: «Transición hacia el centralismo burocrático» en Estado del País: Informe cero. Ecuador 1950-2010, Estado del país / Unicef, Quito, 2011.

  • 9.

    F. Ramírez G.: «Despliegues de la autonomía estatal en el Ecuador de la Revolución Ciudadana, 2012-2013» en Debates y Combates No 4, 11-12/2012.