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Guatemala fuera de control La CICIG y la lucha contra la impunidad

La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (cicig) es una novedosa herramienta de cooperación en el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas, diseñada para perseguir penalmente a redes criminales y de corrupción que anidan en las instituciones estatales. La cicig ingresó en su noveno año de operaciones y logró el mayor impacto a partir de 2015, cuando consiguió el encarcelamiento del presidente Otto Pérez Molina, la vicepresidenta Roxana Baldetti y otros altos funcionarios del gobierno y del Congreso, así como de prominentes directores de poderosas corporaciones empresariales. La propia población manifestó su apoyo a la comisión mediante multitudinarias movilizaciones en las plazas del país.

Guatemala fuera de control /  La CICIG y la lucha contra la impunidad

Retorno del futuro

En el año 2000, un grupo de jóvenes científicos sociales de la recién desmilitarizada Secretaría de Análisis Estratégico de la Presidencia de la República hizo un ejercicio de prospectiva, preguntándose cómo sería Guatemala en 2020. Uno de los escenarios más inquietantes los conducía a ver convertido a su país en lo que la literatura anglosajona comenzó a llamar en esos años «Estados fallidos». Hay que aclarar que probablemente Guatemala sea ya desde hace muchos años un Estado fallido para 80% de la población, particularmente mujeres e indígenas, que no tienen acceso a los servicios básicos de salud, educación, seguridad e infraestructura básica.

Pero los analistas se referían a otros datos inquietantes que ponen en cuestión la propia naturaleza del Estado. Por ejemplo, la pérdida de control de porciones apreciables de su territorio, que pasan a ser gobernados por grupos criminales, especialmente en áreas de fronteras con Honduras, México y las zonas costeras del Pacífico. Otra luz roja se vinculaba a la captura de oficinas claves del Estado por estructuras criminales y por corporaciones privadas con el propósito de lucrar, unos de manera ilícita y otros para mantener lícitamente, pero mediante sobornos y otras formas de corrupción, el monopolio u oligopolio de mercados estratégicos. Finalmente, un tercer dato era una probable evolución de las organizaciones criminales en su relación con el Estado. En las décadas de 1980 y 1990 habían pasado de la fase predatoria (instalación, erosión de poderes locales) a la fase parasitaria (corrupción y sociedad de dividendos con agencias del Estado) en 2000 y sentaban sólidas bases para una fase simbiótica (dependencia mutua y casi la misma racionalidad con el Estado), de interdependencia con el sistema político, como se pudo ver en 2015 en los negocios compartidos en puertos, aeropuertos, aduanas, controles migratorios y hasta un «corredor seco» (Atlántico-Pacífico) que resultó fallido.

El problema radicaba en la insuficiencia o debilidad de las «reservas morales» presentes en la sociedad y en el propio Estado para enfrentar o al menos mitigar estas amenazas. Los analistas concluyeron, en virtud de ello, que necesitaban una forma distinta de cooperación por parte de la comunidad internacional. La observación, la asesoría y la mera transferencia «técnica» de capacidades institucionales eran insuficientes para modificar el curso de los acontecimientos, pero tampoco promovieron una misión de paz con Cascos Azules de la Organización de las Naciones Unidas (onu) (como en Haití y varios países de África). Pensaron en un recurso intermedio: investigadores y fiscales internacionales que cooperarían con el Ministerio Público guatemalteco y que a la vez tendrían capacidad de acción autónoma.

En 2003, varios de los protagonistas de ese proyecto (entre los que me incluyo) ya estaban en puestos de mando en la Cancillería guatemalteca y pasaron de la teoría a la práctica. Con el aval del entonces presidente Alfonso Portillo pusieron en marcha el diseño y su discusión tuvo dos fases: la primera, con las organizaciones de derechos humanos de Guatemala, con el apoyo de José Miguel Vivanco y Daniel Wilkinson de Human Rights Watch; la segunda, con la Subsecretaría de Asuntos Políticos de la onu en Nueva York. El diseño terminó de adquirir forma en Viena, con el grupo de expertos de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (unodc, por sus siglas en inglés). Ese proceso consumió un año y tuvo el aval de la Asamblea General de la onu en septiembre de 2003 y el envío del acuerdo al Congreso de Guatemala en enero de 2004.

Lo que hoy se conoce como Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (cicig) se llamó al inicio Comisión Internacional contra Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad (ciciacs) y era una comisión autónoma de la onu que trabajaba sobre la base de un acuerdo con el Ministerio Público guatemalteco y se enfocaba en desmantelar las redes de crimen y corrupción que anidaban en el Estado. Ese acuerdo fue rechazado por la Corte de Constitucionalidad alegando que era contrario a la Constitución guatemalteca, pero el esfuerzo no decayó con el cambio de gobierno que ocurrió en 2004. Las organizaciones de derechos humanos lo siguieron reivindicando y encontraron un aliado en el entonces vicepresidente Eduardo Stein. Finalmente, después de la conmoción de febrero de 2007 por la matanza de tres miembros salvadoreños del Parlamento Centroamericano –cuyos perpetradores pertenecían a la cúpula del Ministerio de Gobernación de Guatemala–, la ciciacs, ya con el nombre de cicig, fue finalmente aprobada por el Congreso el 1o de agosto de 2007.

El principio de negociación de Guatemala con la onu sobre la cicig fue el de soberanía compartida. Guatemala cedería parte de su soberanía al incorporar a fiscales e investigadores internacionales en procesos penales internos, y la onu cedería también de alguna manera al atenerse a las leyes y los tribunales guatemaltecos, y no a los tribunales internacionales, para sostener acusaciones en contra de los acusados. Si la legislación local era anacrónica, la cicig tenía el mandato de proponer reformas, como en efecto lo hizo.

Riesgos en la transición hacia la paz

Aunque la creación de la cicig llevó cuatro años de intensas negociaciones internas en Guatemala (2003-2007), y su diseño fue resultado de aproximaciones sucesivas en las que participaron funcionarios de dos gobiernos al más alto nivel, activistas de derechos humanos y expertos de la onu, su historia se remonta a 1994, cuando en uno de los acuerdos de paz que clausuraron 36 años de conflicto armado interno –más concretamente, en el Acuerdo Global de Derechos Humanos– se incluyó la siguiente cláusula: «Para mantener un irrestricto respeto a los derechos humanos, no deben existir cuerpos ilegales ni aparatos clandestinos de seguridad. El Gobierno de la República reconoce que es su obligación combatir cualquier manifestación de los mismos»1.

  • 1.

    Gobierno de Guatemala y Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (urng): Acuerdo Global de Derechos Humanos, Compromiso 4o, numeral 1, México, df, 29 de marzo de 1994.