Tribuna global

¿Existe un Estado de Bienestar asiático?

El giro a la izquierda que ha tenido lugar en América Latina desde finales de la década de 1990 no debe inducir a la falsa impresión de que la derecha se ha vuelto irrelevante. Para comprender mejor el rol y el actual estado de sus fuerzas en la región, es necesario avanzar en una aclaración conceptual en torno de lo que significa ser de derecha o de izquierda, explicar el difícil momento por el cual están atravesando las ideas y los actores de derecha en Latinoamérica y, por último, analizar las actuales estrategias de acción política de la derecha en la región.

¿Existe un Estado de Bienestar asiático?

Reconsiderar el papel del Estado

En la actualidad tiene lugar un intenso debate sobre la próxima agenda de desarrollo, que plantea mejorar o sustituir los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y combinarlos con objetivos de desarrollo sostenible. Estas discusiones giran en torno de las áreas más importantes y apremiantes de interés local y global: pobreza, inequidad de ingresos, violencia de género, exclusión social y destrucción del medio ambiente. Las discusiones recurren al lenguaje de los derechos e intentan ser integrales, transformadoras y establecidas de manera verdaderamente participativa. Todo esto es un avance cualitativo sobre el contenido y los procesos en que se basaron las décadas anteriores de desarrollo, incluyendo los de los ODM. Pero en estas discusiones falta un elemento fundamental: el papel del Estado.

Hay también una creciente preocupación en el público en general y en los diseñadores de políticas por el hecho de que la injusticia social y económica se ha extendido y se intensifica. Por ejemplo, en el curso de la década de 2000, 40 países de todo el mundo experimentaron muy elevados niveles de vulnerabilidad, definida como una inseguridad relacionada con los ingresos y el empleo. Cada vez se asocia más la agenda neoliberal de reemplazo de las funciones del Estado por el mercado y el sector privado con estas divisiones sociales y económicas, y se señala la necesidad de un Estado que funcione bien, que sea responsable y que tenga suficientes recursos para corregir las desigualdades.

Tanto en términos de la búsqueda de una agenda de desarrollo más progresista e implementada de manera efectiva, como en respuesta a la preo-cupación por el aumento de las desi-gualdades, es necesario revivir un debate aparentemente pasado de moda: es decir, volver a evaluar analíticamente el papel del Estado. Este artículo pone en consideración diversas hipótesis referidas a Estados de Bienestar y luego se enfoca en la experiencia del Estado de Bienestar asiático. Utiliza la noción de Estado de Bienestar como un punto de partida explícitamente normativo en las dos secciones siguientes. Luego, en las dos últimas secciones, el resumen analiza enfoques actuales del Estado de Bienestar desarrollados en Asia y los intentos de clasificarlos y evaluarlos.

Una breve historia de «el» Estado de Bienestar

Tanto en las discusiones cotidianas como en el discurso político y la literatura académica, existe la idea de que los Estados de Bienestar fueron inventados en Europa. Esta percepción está moldeada por la historia del Estado de Bienestar escrita en los países del Norte. Por ejemplo, en Alemania, las reformas en política social hechas por el canciller Otto von Bismarck en la década de 1870 son frecuentemente señaladas como fundantes del primer Estado de Bienestar, a pesar de que tales reformas fueron antidemocráticas y guiadas enteramente por la construcción del Estado nacional y los problemas de desarrollo económico, y estuvieron acompañadas por el desmantelamiento de los sindicatos y un debilitamiento del movimiento socialdemócrata. En Estados Unidos también suele identificarse el New Deal como un temprano Estado de Bienestar. Como es sabido, en respuesta al Crac y la Gran Depresión económica de 1929 y los años que siguieron, el gobierno estadounidense introdujo en la década de 1930 una variada gama de políticas sociales para atacar el desempleo y la pobreza.

Japón, por su parte, representa un Estado de Bienestar intervencionista en la fase que siguió inmediatamente a la Segunda Guerra Mundial, cuando se tomaron medidas en favor de la seguridad social y la educación gratuita, así como de un sistema de salud organizado. También en la posguerra, al comienzo de la década de 1950, el Reino Unido presentó el Plan Beveridge, en el que se ponía el acento en el fortalecimiento de los ingresos y en el acceso gratuito y universal a los servicios de salud. Como se sabe, el modelo británico fue fuertemente influido por el trabajo del economista John Maynard Keynes, cuyas ideas también permearon la política social en el norte y el sur de Europa, donde se implementaron diferentes formas de Estados de Bienestar durante la década de 1950. Esto, a su vez, motivó a Gøsta Esping-Andersen a analizar las políticas del Estado de Bienestar en Europa y sistematizarlas en tres tipos: liberal, conservador y socialdemócrata.

Para los ciudadanos de Europa y América del Norte, estos fueron acontecimientos importantes. Sin embargo, los Estados de Bienestar existieron de hecho en los así llamados «países del Sur» mucho antes o paralelamente a su introducción en los países del Norte. América Latina tuvo elementos del Estado de Bienestar ya desde la década de 1910 en Uruguay, Argentina, Chile, Brasil y Costa Rica, entre otros. En Sri Lanka, se puso en marcha en la década de 1930 un Estado de Bienestar cuyos tres pilares eran la educación, la salud y el bienestar, en el sentido de alivio de la pobreza. En el Asia del Sur recientemente independizada, el Zeitgeist predominante influyó en la formulación de políticas de Estado de Bienestar en la India, Nepal y Pakistán a fines de la década de 1940 y comienzos de la década de 1950.

El concepto de Estado de Bienestar tiene fuertes connotaciones normativas. Está conceptualmente asociado al compromiso con la democracia y la justicia social. La democracia –que abarca los derechos humanos, la voz de los ciudadanos y el poder de toma de decisiones participativo, la libertad de información y muchos otros factores– es un requisito para luchar por la justicia social y aceptarla genuinamente. También es preciso crear las coaliciones sociales y políticas necesarias para lograr por lo menos niveles aceptables de justicia social y, en el nivel práctico, para financiar y adoptar las instituciones, las políticas y las pautas que permiten el funcionamiento de un Estado de Bienestar.

En cuanto a su compromiso con la justicia social, el Estado de Bienestar se puede definir como garante del acceso universal a los servicios sociales, proveedor de lo necesario para lograr el empleo y el trabajo decente, oferente de un conjunto de disposiciones de asistencia social y de seguridad social, así como supervisor de los sistemas de regulación para salvaguardar el medio ambiente. En esta mezcla, la protección social asume un papel de reguladora de los ingresos, además de servir como herramienta redistributiva –mediante mecanismos de política fiscal– y de hacerse responsable por el funcionamiento sostenible del sistema.

El potencial de redistribución del ingreso y regulación del medio ambiente es un elemento importante en relación con la justicia social y se ha vuelto especialmente importante en el discurso actual sobre la igualdad de género, la inclusión social y la justicia intergeneracional, debido al aumento de la vulnerabilidad, la pobreza por ingresos y la pobreza multidimensional, la informalidad laboral, la desigualdad de ingresos y la degradación ecológica que se ha observado en todos los países.

Definir las funciones del Estado de Bienestar

¿Qué es entonces el Estado de Bienes-tar, más allá de estos –para decirlo de manera simplificada– fundamentos de la democracia y del compromiso con la justicia social? Una comprensión cabal podría incluir cinco «pilares» de las funciones del Estado de Bienestar, en el que el servicio o la prestación considerados tienen que ser un bien público, un derecho del ciudadano, universalmente accesible y financiado con ingresos fiscales. Una lista básica podría incluir:

- educación, por lo menos en los niveles primario y secundario;- acceso a la salud para todos, en términos de servicios y mecanismos de financiamiento;- protección social en sus componentes de seguridad social contributiva y asistencia social financiada con impuestos;- políticas activas para el mercado de trabajo con el fin de generar empleo, y provisión de microcréditos y de seguros para el sector empresarial, y- política familiar, como las políticas relacionadas con la infancia y servicios de asistencia social.

En el último tiempo, la política me-dioambiental –políticas y medidas que abordan la sostenibilidad ambiental– ha sido considerada como parte integral de la política del Estado de Bienestar, por lo que constituiría posiblemente un sexto pilar.La lista obviamente expresa una comprensión más generalizada del Estado de Bienestar. En una interpretación liberal de estos criterios, la mayoría de los países muestra alguna forma de las funciones del Estado de Bienestar, con políticas en los ámbitos de la educación y la salud, la protección social, el mercado de trabajo y la política familiar. La educación primaria obligatoria es ahora la norma en todo el mundo, aunque no sea gratuita en muchos países. La prestación de servicios y seguro de salud se están reorganizando en varios países con el fin de hacer el acceso más fiable y sencillo. En al menos 50 países se han introducido o mejorado medidas de protección social en forma de transferencias directas de efectivo o comidas escolares. También se están incorporando políticas ambientales en sectores como agua, energía y conservación. Al mismo tiempo, los gobiernos han estado o están participando cada vez más en el desarrollo económico, tanto en las áreas de las políticas activas para el mercado de trabajo como también en el estímulo para mejorar la productividad económica y el cambio estructural. Muchos analistas hablan, por lo tanto, de un Estado de Bienestar desarrollista.

Cada país sigue su propia trayectoria: qué, en qué medida y de qué modo los componentes del Estado de Bienestar son abordados por el gobierno de un país determinado difiere sistemáticamente por razones históricas, económicas y políticas. En algunos países de Europa continental, por ejemplo, la educación es gratuita, incluyendo el nivel universitario. En unos pocos países, como Reino Unido, el acceso a los servicios de salud es universal y gratuito. Algunas naciones consideran que los caminos son un bien público, mientras que una mayoría de ellas cobra por usar las carreteras. Hoy en día hay asistencia social en alguna de sus formas en todos los países del mundo, pero a escala mundial son los privilegiados los que acceden a la seguridad social. Mientras que la aspiración al pleno empleo es formulada como un compromiso por parte de la mayoría de los gobiernos, las políticas activas en el mercado de trabajo son menos comunes. Las políticas familiares con disposiciones tales como la protección de la niñez o las transferencias de ingresos o en especie para asegurar los medios de vida de la familia son muy comunes en los países industrializados, pero están apenas en sus inicios en los países de bajos ingresos. En las áreas de agua y saneamiento, así como provisión de energía y conservación, la apelación en favor de políticas y acción públicas es cada vez más visible, pero también cada vez más discutida.

La composición específica del Estado de Bienestar en cada país difiere, en última instancia, en función de la política del poder. Sus características varían como resultado de las negociaciones visibles, en forma de protesta, acción colectiva o decisiones parlamentarias, o invisibles, en forma de presión sobre el Estado por parte de los representantes populares, el público en general, la clase media o las elites. Por lo tanto, la motivación para actuar o desempeñarse como un Estado de Bienestar cuenta con una amplia gama de lógicas y formas. Algunos Estados de Bienestar son principalmente instrumentales y sirven a los fines de la construcción del Estado nacional, el crecimiento económico o el apaciguamiento social, o una combinación de estos. En otros lugares, el Estado de Bienestar se presenta como una entidad progresista, al haber evolucionado como resultado de la presión ejercida por la acción de los sindicatos del sector formal o del sector informal: grupos como cooperativas rurales, movimientos de mujeres u organizaciones sociales o religiosas de la sociedad civil. Hay muchas lógicas de Estado de Bienestar (v. cuadro 1).

A primera vista, estas razones parecen ser mutuamente excluyentes, o una progresión gradual, pero en realidad, un análisis más detallado de la evolución de las modalidades de Estado de Bienestar probablemente revelaría una combinación de formatos, fuerzas motrices y lógicas. Es posible postular que todos los países están impulsados, en sus enfoques del Estado de Bienestar, por una combinación de lógicas instrumentales, progresistas y competitivas.

Del Estado de Bienestar al Estado de Bienestar desarrollista: cinco modelos en Asia

Asia es actualmente una región interesante en términos de la evolución de los Estados de Bienestar. Esto se debe a las enormes carencias, por un lado, y a una gama de iniciativas de políticas sociales y las innovaciones sin precedentes, por el otro. Es posible distinguir cinco tipos de Estados de Bienestar desarrollistas en Asia, los cuales tienen en común una respuesta –si bien variada– a la pobreza, la vulnerabilidad, la exclusión social, los desafíos demográficos, el estrés ecológico y, en menor medida, a las disparidades en los ingresos.Históricamente, el primer grupo son Estados de Bienestar desarrollistas que intervinieron en la economía con una política industrial deliberada para aumentar la productividad en la agricultura y generar nuevas ramas de producción manufacturera, o facilitar el paso a la industria de servicios. Estos países –aunque con vacilaciones– también introdujeron políticas sociales para mejorar los medios de vida. Sin embargo, la política social estuvo subordinada al desarrollo económico, como lo demuestran los bajos niveles de gasto gubernamental dedicado a los sectores sociales y una forma de protección social que dependía de los medios económicos y que, con frecuencia, estaba condicionada por los comportamientos. Estos podrían clasificarse como Estados de Bienestar desarrollistas instrumentalistas. Los ejemplos incluyen el Japón de la década de 1950 y Corea del Sur, Taiwán, Hong Kong, Singapur y Malasia en la década de 1960; un grupo de países etiquetado a menudo como los «tigres asiáticos». Si bien las nociones de justicia social concitaban alguna adhesión, estos Estados de Bienestar, en general, no eran democracias.

Un segundo tipo de Estado de Bienes-tar desarrollista surgió en Asia a fines de la década de 1990. En países como Corea del Sur o Tailandia, la crisis financiera asiática indujo una considerable disminución del crecimiento del PIB, y en algunos casos caídas, lo que derivó en un incremento del desempleo que afectó a todos los estratos sociales. Al mismo tiempo, los movimientos democráticos, liderados por los sindicatos y los estudiantes, demandaban al Estado que proveyera de bienes públicos a sus ciudadanos. En tal sentido, surgió un nuevo contrato social en estos países después de 1997. En Corea del Sur, por ejemplo, se adoptó en 1999 la Ley de Seguridad Nacional de los Medios de Vida Básicos. Esta ley introdujo el derecho a la asistencia social universal para todos los ciudadanos y estaba diseñada para garantizar un mínimo social. La democracia surgió en este periodo y se convirtió en un elemento constitutivo del sistema político. Este «tipo dos» de Estado de Bienestar desarrollista se caracteriza por un contrato social y puede acaso clasificarse como una democracia desarrollista de Bienestar emergente.

En China, el gobierno reconoció en la década de 1990 la creciente desconexión entre las regiones urbanas y las rurales. La Garantía de Mínimo de Subsistencia, el dibao, para las poblaciones urbanas se introdujo en 1999. Esto fue una respuesta a los efectos de las reformas de mercado introducidas a partir de la década de 1980 bajo la presidencia de Deng Xiaoping, que trajeron enormes disparidades de ingresos dentro y entre las clases económicas y las regiones. El dibao era una transferencia selectiva –que tampoco cubre a los migrantes– y se extendió a las poblaciones rurales recién en 2008. El Plan de Seguro Médico Cooperativo Rural fue universalizado en 2013. Recientemente se anunciaron cambios de políticas, tales como la abolición del sistema hukou. Si esta última reforma se materializara, haría que todos los ciudadanos tuvieran derecho al mismo tipo de servicios sociales –educación, salud, transferencias de asistencia social– sin tener en cuenta su condición rural o urbana, migrante o residente. Hasta ahora, sin embargo, el contrato social es restrictivo y no democrático, pero hay un compromiso del Estado para universalizar las funciones del Estado de Bienestar, y por lo tanto constituye un tercer tipo.

Un cuarto tipo de Estado de Bienes-tar desarrollista es el que puede apreciarse, por ejemplo, en el sur de Asia (v. cuadro 2). La política social en los ámbitos de la educación, la salud, el empleo y la protección social se basa –teóricamente– en normas de justicia social incluidas en las constituciones y los planes de desarrollo de los países, y hay un lenguaje explícito de derechos. Los motores han sido diversos movimientos sociales –como el del sector informal–, situaciones posteriores a un conflicto con la necesidad de reconciliación social, así como la presión de las clases medias emergentes, ya sea derivada de un compromiso inteligente para mejorar la justicia social o una preocupación por el impacto de las alteraciones sociales sobre su seguridad.

Las funciones de bienestar se están volviendo justiciables: por lo menos en un país (la India) los ciudadanos pueden reclamar sus derechos en los tribunales. En varios países del sur de Asia, hay organizaciones de la sociedad civil en condiciones de controlar su provisión y eficacia. Las transferencias sociales son, en principio, universales, como las pensiones sociales. Muchas se rigen por categorías –como las prestaciones por hijo o los subsidios de educación para las niñas o los niños de las castas desfavorecidas– y tienen por lo tanto un fuerte contenido de inclusión social. Algunas transferencias de asistencia social dependen de los medios económicos. El acceso a los alimentos es una función adicional que va más allá de las cinco funciones del Estado de Bienestar mencionadas anteriormente. Los resultados en el sur de Asia, por el contrario, son pobres, con indicadores de desarrollo humano que están aún entre los más bajos del mundo; hay una desconexión entre el diseño y la eficacia del Estado del Bienestar. Esta forma de Estado de Bienestar desarrollista se encuentra en variados formatos y calidades en Bangladesh, la India, las Maldivas o Nepal. Podría quizá clasificarse como un Estado de Bienestar desarrollista basado en derechos emergentes.Hay un quinto tipo o fase de Estado de Bienestar desarrollista: el que está en retroceso. En algunos de los más antiguos Estados de Bienestar desarrollistas de Asia se observa un desmantelamiento continuo de las prestaciones sociales. Hay un deterioro parcial de las subvenciones y los derechos. Se están introduciendo condicionalidades de comportamiento y formas rígidas de evaluación de medios económicos. Sri Lanka puede ser un caso ilustrativo. En tanto que siguen existiendo la educación gratuita y el acceso universal a la salud, algunos derechos universales –antes garantizados– a la seguridad alimentaria y a un ingreso mínimo han sido sustituidos por disposiciones contra la pobreza focalizadas y sujetas a comprobación de recursos.

Resultados del bienestar y gastos para el bienestar: una rápida mirada al desempeño asiático

Por último, es necesario examinar los resultados de estos Estados de Bienes- tar. Para ello, se impone evaluar los indicadores y rankings de desarrollo humano y considerar los esfuerzos en términos de gastos.

En cuanto a los resultados de desarrollo humano, es bien sabido que en toda Asia, a pesar de su imagen como una región de gran éxito, los individuos y las comunidades se enfrentan a graves privaciones en muchos niveles. Se estima que entre 740 y 870 millones de personas viven con menos de 1,25 dólares por día, y 1.643 millones, con menos de dos dólares diarios. Además, 83 millones de niños están desnutridos, con porcentajes variables de la población menor a cinco años que presenta raquitismo (7% en China y 45% en la India) y tres millones de niños que mueren anualmente antes de alcanzar los cinco años de edad. Nada menos que 1.800 millones de personas viven sin saneamiento básico, con graves consecuencias para la salud, la seguridad y la dignidad. Doce países de la región Asia-Pacífico experimentan alta vulnerabilidad.

Niveles considerables de desigualdad de ingresos acompañan la vulnerabilidad, la pobreza y el bajo desarrollo humano. Muchos países asiáticos experimentan desigualdad de ingresos con un coeficiente de Gini de 0,45 y superior, incluyendo las Filipinas, China y Nepal (v. gráfico 1).

Esta grave situación –que contradice la imagen de Estado de Bienestar– se debe a muchos factores. Uno de ellos es el bajo nivel de gasto en el sector social, que es una expresión del esfuerzo del Estado de Bienestar (cuadro 3). Se dispone de datos solamente para salud y educación, por lo que no es posible explorar los gastos del gobierno para los cinco pilares antes mencionados; pero los gastos en salud y educación sirven como indicadores.Estas proporciones del gasto son extremadamente bajas y no son suficientes para satisfacer el derecho a la educación y la salud de las poblaciones de estos países. También son muy bajas en comparación con los patrones de gasto en el sector social de los Estados de Bienestar maduros –como Noruega, Suecia o los Países Bajos–, donde la suma de los gastos en salud y educación como porcentaje del PIB alcanza, en promedio, alrededor de 15%.

Otro indicador útil para medir las intenciones de un gobierno de funcionar como un Estado de Bienestar es rastrear los gastos de protección social. Según lo definido por el Banco Asiático de Desarrollo (ADB, por sus siglas en inglés), estos comprenden la seguridad social, la asistencia social y las políticas para el mercado de trabajo. Sobre la base de estas tres variables, solo Japón dedica una porción suficiente de su PIB a la protección social: aproximadamente 20%. En los otros países de Asia, a pesar de las numerosas reformas aprobadas en la última década, los gastos son inferiores a 10% (gráfico 2).

Al igual que los esfuerzos para la salud o la educación, el esfuerzo para la protección social es bajo, con excepción de Japón. La pequeña proporción de los gastos sociales o de los gastos en protección social, en cierta medida pone en cuestión lo propuesto en la sección anterior, en el sentido de que algunos de estos países son Estados de Bienestar desarrollistas.

Algunas conclusiones

Este artículo ha intentado abordar dos cuestiones. Una se vincula con el papel del Estado, en la forma –potencialmente– progresista del Estado de Bienestar (desarrollista) democrático. La segunda explora la naturaleza de los Estados de Bienestar observados en Asia y examina si existe un modelo de Estado de Bienestar asiático.

La discusión pone en consideración varias hipótesis acerca de los Estados de Bienestar y de la experiencia asiática. Una es que muchos países cuentan con alguna forma de Estado de Bienestar, porque la educación, la salud, el mercado de trabajo, la protección social y las políticas familiares son objeto de disposiciones impuestas por el Estado. Los países difieren significativamente, sin embargo, en la forma específica que adquiere el Estado de Bienestar y tienen diferencias fundamentales con respecto a los compromisos y las prácticas en materia de democracia y justicia social. Desde la década de 1950 han surgido en Asia Estados de Bienestar desarrollistas, que combinan atención a la política económica y atención a la política social. Los funcionamientos de estos Estados de Bienestar desarrollistas cubren un continuo; sus lógicas van desde la instrumental hasta la progresista.

En lo que respecta a Asia, varios tipos de Estados de Bienestar desarrollista han ido evolucionando desde la década de 1950. Un grupo inicial surgió con los movimientos independentistas del sur de Asia. Una nueva e importante ola de Estados de Bienestar desarrollistas surgió en el este de Asia como respuesta a la crisis económica de 1997-1998. Una tercera ola está tomando forma con los Estados de Bienestar teóricamente universales o basados en derechos que se forman desde 2005 aproximadamente, algunos en un entorno democrático y que responden a la presión de la sociedad civil, e impulsados también por los intereses de una clase media emergente.

Teniendo en cuenta los resultados dispares y la muy mala situación en desarrollo humano de la mayoría de los países asiáticos –así como los bajos niveles de gasto público dedicado a los sectores sociales–, tal vez pueda hacerse la siguiente síntesis: los modelos de Estado de Bienestar desarrollista de Asia son un work in progress que vale la pena destacar, sobre todo por su propósito. Ofrecen pistas de orden político que apuntan a la superación de las desigualdades y son un punto de referencia útil para el debate sobre el desarrollo posterior a 2015.