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Estado y tributos en América Latina Avances y agendas pendientes

Las recientes experiencias de varios gobiernos de América Latina, aun con diferentes intensidades y dificultades para afirmarse, generan la expectativa de que se consolide una nueva forma de interpretar el quehacer del Estado. La crisis a escala global del régimen de acumulación imperante abre la oportunidad de la aplicación de políticas que confronten con los postulados básicos en los que este se sustenta. Sin embargo, en materia de política impositiva, si bien se observan avances con muchos matices en estos países, la transformación del sistema tributario en una herramienta para la redistribución de ingresos y riqueza sigue siendo una tarea pendiente.

Estado y tributos en América Latina / Avances y agendas pendientes

Nota: el autor agradece los comentarios realizados por Alejandro Otero, con quien escribió Tributos al proyecto nacional. Elementos para una reforma tributaria en la Argentina (Universidad Nacional de Moreno, en prensa).


Un grupo de países de América Latina se atrevió a cuestionar la cosmovisión imperante, incluso antes de que se manifestara su crisis sistémica a escala global en toda su dimensión. Venezuela, Brasil, Argentina, Bolivia, Ecuador, Uruguay y Chile, con distintos grados de articulación entre sí y con intensidades diferentes, orientaron sus políticas hacia un sendero distinto del promovido para ellos desde el poder mundial. Para que esto sucediera, tuvieron que confluir varios factores en un plazo relativamente corto, como el fracaso de las políticas económicas que se habían instrumentado en los años previos, el surgimiento de nuevos sujetos sociales en el ámbito de la sociedad civil y un marcado retraimiento del bloque hegemónico. Estos nuevos aires trajeron consigo las políticas diferenciadoras en América Latina. En un contexto en el que la prominencia de la teoría económica sobre la política parecía indiscutible, la crisis en todos los órdenes que empezaba a avizorarse (o que ya se manifestaba con toda su intensidad en algunos países) brindó el plafón para que ganaran las elecciones dirigentes políticos con características diferentes a las predominantes en las últimas décadas del siglo xx.

Estas experiencias, que podríamos considerar como un incipiente desarrollo de proyectos latinoamericanistas, se basaron en distintas estrategias, en gran parte determinadas por el sendero histórico de los diferentes países. Consideradas en conjunto, aun con sus matices y dificultades para afirmarse, generan la expectativa de un «cambio de época». La actual crisis global, con su estallido en 2008, abrió una oportunidad al poner en evidencia el fracaso de las políticas aplicadas durante el régimen de liberalización del flujo de capitales y acumulación financiera con el que se intentó sustituir el régimen fordista, predominante hasta mediados de la década de 1970, cuando este entró en crisis.

Si de la Gran Depresión de los años 30 se salió con más Estado, quienes mantuvieron sus cotas de poder en todo este periodo aprovecharon la nueva crisis para procurar salir de ella por caminos inversos, es decir, con menos Estado. Como escribió Luiz Carlos Bresser Pereira, «en la década de 1970, la pérdida de dinamismo de las economías desarrolladas, la caída de las tasas de ganancia y la estanflación fueron la oportunidad perfecta para que el neoliberalismo montara su ataque al Estado social. La teoría económica neoclásica logró, tras años de keynesianismo, recuperar un papel dominante»1.

El predominio de esta teoría se tradujo en políticas económicas que pusieron en discusión el rol del Estado, conocido como benefactor, de Bienestar o social por la diversidad de funciones y atribuciones que determinaban su quehacer. Entre los países centrales, Estados Unidos y Gran Bretaña encabezaron el cambio de rumbo a principios de los años 80: Ronald Reagan, con su política «por el lado de la oferta» –reforma tributaria mediante–, y Margaret Thatcher, centrada en el desprendimiento de empresas públicas y la «desregulación» de la actividad privada. En los países periféricos, estas políticas se pueden sintetizar en el decálogo de recomendaciones del Consenso de Washington de 1990, aunque en muchos casos se habían empezado a instrumentar varios años antes.

El Consenso impuesto

El agotamiento del régimen de acumulación fordista llegó a estas latitudes y con él, la discusión de las versiones locales de un Estado forjado a lo largo de tres décadas. El razonamiento esgrimido parece sencillo: si la crisis se debió, entre otros factores, a la existencia de un Estado omnipresente, resultaba necesario desandar el camino y volver al Estado imperante antes de la Segunda Guerra Mundial (o incluso al existente antes de la Primera). Se instaló la idea de retornar al Estado mínimo, definido por algunos como el Estado «a la Nozick»2, y por otros como el «Estado gendarme». Pero como suele suceder, los argumentos sencillos esconden situaciones complejas. Pareciera que quienes propusieron achicar el Estado hubieran desconocido el proceso histórico que llevó a la conformación de ese Estado que procuraron desestructurar3.

Para lograr el objetivo del Estado mínimo en los países periféricos en general y en América Latina en particular, a principios de los años 90 se plantearon dos marcos conceptuales. Por un lado, el Consenso de Washington, que abarcó las propuestas de reorientación del accionar estatal en materia de política económica y buscó responder qué debe hacer y para qué debe intervenir el Estado. Por otro lado, la Nueva Gerencia Pública (ngp, New Public Management), que dio un marco teórico al proceso de reforma estatal.

La ngp incorporó la descentralización del accionar estatal, la reestructuración y reducción del aparato institucional y la disminución de las plantas de personal a las recomendaciones del Consenso de Washington. Si bien existen acciones que operan como puntos de intersección entre ambos, como las privatizaciones y, en algunos aspectos, la desregulación, se pude decir que las políticas basadas en el Consenso de Washington conforman las reformas conocidas como de primera generación (expresión acuñada por el Banco Mundial), lo que Oscar Oszlak llamó «reformas hacia fuera»4, y que la ngp dio el soporte a las reformas de segunda generación o «hacia dentro»5.

La expresión «Consenso de Washington» fue acuñada por el neoinstitucionalista John Williamson para referirse a un decálogo de recetas de política. Si bien estas propuestas alcanzaron su plenitud en la década de 1990, forman parte de las recomendaciones de los organismos internacionales de crédito impulsadas como consecuencia de las crisis de la deuda de principios de los años 1980 en la mayoría de los países periféricos, y se conocen con el nombre genérico de «ajuste estructural»6.

  • 1.

    L.C. Bresser-Pereira: «El asalto al Estado y al mercado: neoliberalismo y teoría económica» en Nueva Sociedad Nº 221, 5-6/2009, p. 94, disponible en http://nuso.org/media/articles/downloads/3611_1.pdf.

  • 2.

    Por el filósofo libertariano Robert Nozick, autor de Anarquía, Estado y utopía [1974], Fondo de Cultura Económica, México, df, 1988.

  • 3.

    Oscar Oszlak: «Estado y sociedad: nuevas fronteras y reglas de juego» en Enoikos No 19, 11/2001.

  • 4.

    Ibíd.

  • 5.

    La distinción de Oszlak es más precisa que la del Banco Mundial: las reformas hacia fuera están dirigidas a minimizar el accionar del Estado, y las reformas hacia dentro, a redefinir su forma de funcionamiento.

  • 6.

    En realidad, se encuentran antecedentes en la década de 1970, en particular, las políticas implementadas por los gobiernos dictatoriales de Chile (a partir del golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973, conducido por Augusto Pinochet) y Argentina (a partir del golpe del 24 de marzo de 1976, encabezado por Jorge Rafael Videla).