Aportes

El referendo en América Latina. Diseños institucionales y equilibrios de poder

El debate acerca de los mecanismos de democracia directa en América Latina está dividido entre quienes los critican como instrumentos de manipulación y aquellos que los defienden como vías para ejercer la soberanía ciudadana. Aunque Bolivia, Ecuador y Venezuela han acaparado la atención en este tema, lo cierto es que, desde los 90, cada vez más países han introducido referendos y consultas populares en sus legislaciones. El artículo, lejos de las simplificaciones que asocian el referendo con el populismo chavista, busca mostrar la complejidad de un fenómeno incipiente, la importancia de los diseños institucionales y la responsabilidad de los actores implicados, especialmente los partidos políticos, para ampliar el juego democrático mediante este tipo de mecanismos.

El referendo en América Latina. Diseños institucionales y equilibrios de poder

El referendo en la agenda política del siglo XXI

En los ochenta años que van de 1900 a 1980, hubo 38 referendos en América Latina. En los treinta años siguientes (desde 1981 hasta la actualidad), hubo 103. Es decir que las consultas populares casi se han triplicado en estas últimas tres décadas. Mediante referendos, se han promovido o impedido reformas constitucionales, se han vetado leyes aprobadas por el Parlamento, se han ratificado acuerdos internacionales. Esta expansión de los mecanismos de democracia directa no es una particularidad latinoamericana. En las democracias consolidadas de Occidente se habla de un desgaste de la democracia representativa que se haría evidente en la desconfianza ciudadana hacia las instituciones, la abstención electoral o la caída de la afiliación a partidos políticos. Frente a esto, el referendo es propuesto como un mecanismo de legitimación e inclusión de la ciudadanía en calidad de actor de veto en los procesos de toma de decisiones, como se ha intentado hacer (sin demasiado éxito, por cierto) en los acuerdos para la integración europea. Por otro lado, la mayoría de las repúblicas emergentes tras la caída del Muro de Berlín también han introducido mecanismos de democracia directa1.

Durante el siglo XX, varios países convocaron referendos, tanto durante gobiernos autoritarios (Bolivia 1931; Paraguay 1940; Chile 1978, 1980; Uruguay 1980), como en democracias con dudosas credenciales (Perú 1919, Uruguay 1942), en democracias frágiles (Brasil 1963) y en democracias consolidadas o en consolidación (Uruguay en numerosas ocasiones). Entonces, ¿se está produciendo algo nuevo o los cambios son meramente cuantitativos? La mayoría de las experiencias registradas con anterioridad a los 90 se produjeron a pesar de no existir un marco legal que las habilitase. Sucede que, con contadas excepciones, las democracias latinoamericanas se definieron como sistemas puramente representativos. Cabe mencionar por emblemático el artículo 22 de la Constitución argentina de 1853: «El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución. Toda fuerza armada o reunión de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de este, comete delito de sedición».

Una novedad, entonces, es la regulación casi generalizada de estos mecanismos (México es la única excepción regional ya que su constitución no incluye ningún mecanismo de democracia directa susceptible de ser activado en el nivel federal de gobierno). Desde los 90, primero en Colombia (1991) y Perú (1993), luego en Venezuela (1999) y posteriormente en Costa Rica (2003), Ecuador (2008) y Bolivia (2009), las constituciones han incluido mecanismos participativos.

Las reformas políticas, y en particular aquellas que conciernen a la distribución de poder (cambios de los sistemas electorales, distribución de competencias entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, etc.), provocan debates ideológicos atravesados por cálculos sobre la situación de cada actor y sus expectativas en el futuro. Es de prever, entonces, que los partidos se mostrarán en general reacios a defender mecanismos ampliados de democracia directa que puedan reducir su capacidad de incidencia en la arena política.

Por lo tanto, debe haber otros factores que expliquen esta apuesta. Las razones para esta oleada de reformas constitucionales favorables a la introducción de mecanismos de democracia directa en América Latina son inciertas. ¿Formaron parte de un paquete de reformas, ocupando un lugar marginal y limitado, como en Argentina tras la Constitución de 1994? ¿Fueron el resultado de una demanda ciudadana por mayor participación y control en la definición de políticas públicas, como en Colombia o Bolivia? ¿Se entienden como un paso más en el proceso de consolidación de las instituciones democráticas, como parece mostrar el caso uruguayo? ¿O son solo un arma para dirimir conflictos entre poderes (los gobiernos regionales y el gobierno central, el Parlamento y el Poder Ejecutivo), como sugieren las experiencias recientes en Bolivia y Venezuela? Estas preguntas no admiten respuestas unívocas, ni mucho menos descontextualizadas.

Hay otra novedad: el escenario ha cambiado y la democracia se ha expandido, con lo cual el referendo adquirió un nuevo rol en la arena política. Si bien, por un lado, una consulta popular puede permitir a gobiernos que cuenten con el aval ciudadano promover reformas aun sin el respaldo del Parlamento, también puede provocar el efecto inverso y convertirse en un arma poderosa en manos de la oposición o de la ciudadanía.

El análisis enfrenta una dificultad, que es la controversia en torno de la propia definición2. En efecto, existen diferentes formas de definir el tema. Una concepción restringida de los mecanismos de democracia directa alude a aquellos instrumentos que habilitan a la ciudadanía a tomar directamente una decisión a través de las urnas, cualquiera sea el origen de la consulta –obligada por la Constitución, iniciada por el Poder Ejecutivo («desde arriba») o el Poder Legislativo, o por presentación de firmas («desde abajo»)–.

Pero una visión legalista de la democracia directa resulta insuficiente para comprender los procesos latinoamericanos. La definición de la democracia directa sobre la base de los mecanismos que permiten «tomar directamente una decisión» conduciría a considerar solo los referendos legales y vinculantes. Sin embargo, consultas no vinculantes han tenido consecuencias profundas. El militar retirado Lucio Gutiérrez llegó a la Presidencia de Ecuador debido al referendo convocado por Sixto Durán Ballén en 1994, que entre otras reformas autorizó la participación electoral de los ciudadanos independientes. También han alcanzado estatus constitucional propuestas de reforma impulsadas en referendos informales. Sucedió en Colombia, cuando los estudiantes universitarios encabezaron el movimiento conocido como de «La Séptima Papeleta», que movilizó a cinco millones de personas en reclamo de un cambio constitucional que acabara con la violencia, la corrupción y la creciente apatía ciudadana. Por el contrario, hubo varios casos de procedimientos iniciados por la ciudadanía que cumplieron con todos los requisitos legales pero que no lograron sus objetivos. Un ejemplo es la iniciativa ciudadana que solicitó la nulidad de la «Ley de Interpretación Auténtica» que había permitido a Alberto Fujimori presentarse a la Presidencia por tercera vez consecutiva y que, pese a reunir 1.200.000 firmas, no logró el llamado a referendo debido a una serie de requisitos ad hoc creados por el gobierno para impedirla.

  • 1. Bruno Kaufmann y M. Dane Waters (eds.): Direct Democracy in Europe. Comprehensive Reference Guide to the Initiative and Referendum Process in Europe, Initiative and Referendum Institute (iri) / Carolina Academic Press, Durham, Carolina del Norte, 2004.
  • 2. Daniel Zovatto: «Las instituciones de democracia directa a nivel nacional en América Latina: 1978-2007» en Alicia Lissidini, Y. Welp y D. Zovatto (eds.): Democracia directa en Latinoamérica, Prometeo, Buenos Aires, 2009.