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El modelo de administración pública en cuestión Visiones desde América Latina

¿Cuáles son los modelos de administración pública en pugna en América Latina? El documento «La modernización de la organización gubernamental» permite identificar los criterios políticos y las propuestas para un modelo de administración pública desde la perspectiva de los gobiernos de la Alianza del Pacífico, y contraponerlos con los de la perspectiva populista, que aun sin haber desarrollado un sistema conceptual completo y consistente como el anterior, plantea caminos alternativos para pensar y hacer funcionar el Estado.

El modelo de administración pública en cuestión / Visiones desde América Latina

Nota: los autores agradecen a Arturo Laguado, Paula Maya, Valeria Serafinoff y Josefina Vaca por sus sugerencias y comentarios.

Este artículo tiene como objetivo analizar los modelos de administración pública que hoy están en pugna en América Latina. Esta temática se encuentra en el corazón de la tensión discursiva entre los gobiernos que firmaron la iniciativa de integración regional de la Alianza del Pacífico (Colombia, México, Perú, Chile) y los que despliegan políticas heterodoxas y que por comodidad discursiva llamaremos «gobiernos populistas» (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador y Venezuela).

Las diferencias entre ambas perspectivas son notorias y recorren tanto los criterios políticos como las acciones gubernamentales. Así, mientras desde la Alianza del Pacífico se promueven medidas ortodoxas en economía, una geopolítica alineada con las potencias occidentales y una gestión partidaria institucionalizada, los gobiernos populistas son críticos de las recomendaciones de los organismos multilaterales de crédito, promueven una nueva inserción internacional a través de la vinculación Sur-Sur y fomentan masivas (y en algunos casos, turbulentas) formas de participación popular.

Para analizar cómo estas diferencias se expresan en los distintos modelos de administración pública, nos servimos del documento «La modernización de la organización gubernamental»1, que fue presentado ante la xvi Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado reunida en México en julio de 2014, como parte de las actividades alineadas con la xxi Cumbre de Jefes de Estado que se desarrolló en el Distrito Federal de ese país hacia fin de ese año.

En la conferencia, el país anfitrión –a través de la Secretaría de la Función Pública del Gobierno Federal– sometió a debate el documento. Dada la importancia institucional y regional del ámbito para el que fue elaborado, consideramos que su análisis es relevante para clarificar las diferentes posiciones latinoamericanas. Para su crítica reseñamos una variedad de autores que han puesto en cuestión varios de los supuestos del documento y que, en virtud del alineamiento del gobierno mexicano, se inscriben dentro del mainstream del análisis estatal.

La perspectiva general

Más allá de alguna ambigüedad presente en el uso de condicionales o en el hecho de citar contraindicaciones puntuales de las propuestas –por cierto, una práctica común en textos presentados en encuentros internacionales–, el documento no deja de subrayar con claridad los elementos normativos que son meridianos para el Estado en la visión de los gobiernos de la Alianza del Pacífico. Así, en su introducción se establece que «la crisis de legitimidad de la administración pública y sus organizaciones ha sido de tal magnitud que impactó en la propia legitimidad del Estado contemporáneo». Esta crisis, que está asociada a un «aparato administrativo incapaz de resolver eficazmente las demandas de la sociedad», podría resolverse con las herramientas de «la Nueva Gestión Pública y la Nueva Gobernanza». Estos son «los dos principales movimientos que buscaron aportar elementos para los problemas que se presentaron en la administración pública» (p. 2).Con estos y otros conceptos del mismo tenor, el documento suscribe el discurso de los organismos multilaterales de crédito sobre la crisis del Estado de Bienestar y la propuesta de su superación a partir de la reconfiguración del pacto societal, mediante la incorporación estructural de agentes económicos y actores de la sociedad civil (la Nueva Gobernanza) y de herramientas y cultura del management privado (la Nueva Gestión Pública, ngp).

El esquema de análisis de la Nueva Gobernanza –en la versión difundida por el Banco Mundial– remite a la idea de un nuevo ciclo histórico que se caracterizaría por la necesidad de desestructurar la matriz social, económica y política vigente hasta el último cuarto del siglo xx. Esta matriz, cuya nota saliente era el extendido liderazgo estatal, sería ahora inviable por múltiples factores que emergen con la globalización. Ante ella, la única salida es la conducción de la sociedad por parte de las empresas privadas. con el acompañamiento de las ong y la vinculación estrecha con el mercado mundial2.

En el nuevo ciclo, estas visiones se proponen avanzar en la construcción de un «Estado relacional» que sirva para apoyar el liderazgo de las instituciones mercantiles en la organización social. Para ello, se busca que no sea solo el Estado el que dirija los asuntos públicos, sino que también lo hagan diferentes integrantes de la sociedad civil. En suma, el gobierno pierde el monopolio de la función de gobernar3.

En consonancia con estas ideas, en el documento que analizamos se cita el proceso que vivió México en los 90, en el cual el Estado «realizó una reestructuración en áreas que con anterioridad no permitían la participación del sector privado (…) Actualmente, está en marcha un nuevo proceso» (p. 7). Estas estrategias se inscriben dentro del modelo de Nueva Gobernanza, que consiste en minimizar o relativizar el poder estatal, a partir de «modelos organizacionales diferenciados para cada sector: 1) producción público/privada, 2) competencia económica (creación de marcos mercantiles para su despliegue), 3) regulación mediante órganos reguladores autónomos (para limitar la intromisión del ámbito político)» (pp. 7- 9).

En la misma dirección, son particularmente transparentes diferentes párrafos en los cuales son notorios los puntos de contacto entre la estrategia mexicana para el Estado y los postulados del ajuste estructural. Por ejemplo:

- «Se redujo el papel del Estado, alejándolo considerablemente de aquellas áreas en las que se supone que los mercados están preparados para estimular el crecimiento económico (…)» (p. 7).- «Durante más de 10 años, México ha estado inmerso en un proceso de reforma estructural de largo alcance con el propósito de tener una economía más abierta, más flexible y más sensible a las fuerzas del mercado» (p. 7).

  • 1.

    De aquí en más «el documento», eventualmente referenciado por el número de página. El texto completo está disponible en prospectivaiapem.org/la-modernizacion-de-la-organizacion-gubernamental/, fecha de consulta: 7/7/2015.

  • 2.

    Un análisis de la posición del Banco Mundial frente al tema puede encontrarse en Carlos Vilas: «Ajuste estructural como reforma del Estado: una vez más sobre el Banco Mundial en América Latina» en Realidad Económica No 287, 10-11/2014.

  • 3.

    Rodolfo Canto Sáenz: «Gobernanza y democracia. De vuelta al río turbio de la política» en Gestión y Política Pública vol. xxi No 2, 2012, p. 335.