Tema central

El modelo de administración pública en cuestión Visiones desde América Latina

¿Cuáles son los modelos de administración pública en pugna en América Latina? El documento «La modernización de la organización gubernamental» permite identificar los criterios políticos y las propuestas para un modelo de administración pública desde la perspectiva de los gobiernos de la Alianza del Pacífico, y contraponerlos con los de la perspectiva populista, que aun sin haber desarrollado un sistema conceptual completo y consistente como el anterior, plantea caminos alternativos para pensar y hacer funcionar el Estado.

El modelo de administración pública en cuestión / Visiones desde América Latina

Nota: los autores agradecen a Arturo Laguado, Paula Maya, Valeria Serafinoff y Josefina Vaca por sus sugerencias y comentarios.

Este artículo tiene como objetivo analizar los modelos de administración pública que hoy están en pugna en América Latina. Esta temática se encuentra en el corazón de la tensión discursiva entre los gobiernos que firmaron la iniciativa de integración regional de la Alianza del Pacífico (Colombia, México, Perú, Chile) y los que despliegan políticas heterodoxas y que por comodidad discursiva llamaremos «gobiernos populistas» (Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador y Venezuela).

Las diferencias entre ambas perspectivas son notorias y recorren tanto los criterios políticos como las acciones gubernamentales. Así, mientras desde la Alianza del Pacífico se promueven medidas ortodoxas en economía, una geopolítica alineada con las potencias occidentales y una gestión partidaria institucionalizada, los gobiernos populistas son críticos de las recomendaciones de los organismos multilaterales de crédito, promueven una nueva inserción internacional a través de la vinculación Sur-Sur y fomentan masivas (y en algunos casos, turbulentas) formas de participación popular.

Para analizar cómo estas diferencias se expresan en los distintos modelos de administración pública, nos servimos del documento «La modernización de la organización gubernamental»1, que fue presentado ante la xvi Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado reunida en México en julio de 2014, como parte de las actividades alineadas con la xxi Cumbre de Jefes de Estado que se desarrolló en el Distrito Federal de ese país hacia fin de ese año.

En la conferencia, el país anfitrión –a través de la Secretaría de la Función Pública del Gobierno Federal– sometió a debate el documento. Dada la importancia institucional y regional del ámbito para el que fue elaborado, consideramos que su análisis es relevante para clarificar las diferentes posiciones latinoamericanas. Para su crítica reseñamos una variedad de autores que han puesto en cuestión varios de los supuestos del documento y que, en virtud del alineamiento del gobierno mexicano, se inscriben dentro del mainstream del análisis estatal.

La perspectiva general

Más allá de alguna ambigüedad presente en el uso de condicionales o en el hecho de citar contraindicaciones puntuales de las propuestas –por cierto, una práctica común en textos presentados en encuentros internacionales–, el documento no deja de subrayar con claridad los elementos normativos que son meridianos para el Estado en la visión de los gobiernos de la Alianza del Pacífico. Así, en su introducción se establece que «la crisis de legitimidad de la administración pública y sus organizaciones ha sido de tal magnitud que impactó en la propia legitimidad del Estado contemporáneo». Esta crisis, que está asociada a un «aparato administrativo incapaz de resolver eficazmente las demandas de la sociedad», podría resolverse con las herramientas de «la Nueva Gestión Pública y la Nueva Gobernanza». Estos son «los dos principales movimientos que buscaron aportar elementos para los problemas que se presentaron en la administración pública» (p. 2).Con estos y otros conceptos del mismo tenor, el documento suscribe el discurso de los organismos multilaterales de crédito sobre la crisis del Estado de Bienestar y la propuesta de su superación a partir de la reconfiguración del pacto societal, mediante la incorporación estructural de agentes económicos y actores de la sociedad civil (la Nueva Gobernanza) y de herramientas y cultura del management privado (la Nueva Gestión Pública, ngp).

El esquema de análisis de la Nueva Gobernanza –en la versión difundida por el Banco Mundial– remite a la idea de un nuevo ciclo histórico que se caracterizaría por la necesidad de desestructurar la matriz social, económica y política vigente hasta el último cuarto del siglo xx. Esta matriz, cuya nota saliente era el extendido liderazgo estatal, sería ahora inviable por múltiples factores que emergen con la globalización. Ante ella, la única salida es la conducción de la sociedad por parte de las empresas privadas. con el acompañamiento de las ong y la vinculación estrecha con el mercado mundial2.

En el nuevo ciclo, estas visiones se proponen avanzar en la construcción de un «Estado relacional» que sirva para apoyar el liderazgo de las instituciones mercantiles en la organización social. Para ello, se busca que no sea solo el Estado el que dirija los asuntos públicos, sino que también lo hagan diferentes integrantes de la sociedad civil. En suma, el gobierno pierde el monopolio de la función de gobernar3.

En consonancia con estas ideas, en el documento que analizamos se cita el proceso que vivió México en los 90, en el cual el Estado «realizó una reestructuración en áreas que con anterioridad no permitían la participación del sector privado (…) Actualmente, está en marcha un nuevo proceso» (p. 7). Estas estrategias se inscriben dentro del modelo de Nueva Gobernanza, que consiste en minimizar o relativizar el poder estatal, a partir de «modelos organizacionales diferenciados para cada sector: 1) producción público/privada, 2) competencia económica (creación de marcos mercantiles para su despliegue), 3) regulación mediante órganos reguladores autónomos (para limitar la intromisión del ámbito político)» (pp. 7- 9).

En la misma dirección, son particularmente transparentes diferentes párrafos en los cuales son notorios los puntos de contacto entre la estrategia mexicana para el Estado y los postulados del ajuste estructural. Por ejemplo:

- «Se redujo el papel del Estado, alejándolo considerablemente de aquellas áreas en las que se supone que los mercados están preparados para estimular el crecimiento económico (…)» (p. 7).- «Durante más de 10 años, México ha estado inmerso en un proceso de reforma estructural de largo alcance con el propósito de tener una economía más abierta, más flexible y más sensible a las fuerzas del mercado» (p. 7).

El sentido que se da a la gobernanza es claro a partir de las citas que venimos reseñando, y que también contienen, por ejemplo, referencias a que la finalidad de la administración pública es el orden (p. 4), o a que el Estado debe (solo) canalizar las demandas de la sociedad (p. 5).

Estas ideas van a contramano de lo que muchos autores consideran parte de una estrategia de desarrollo:- la principal misión del Estado no es generar un clima propicio para el mercado4; - la misión del Estado no es únicamente canalizar las demandas ya instaladas por la sociedad5;- el funcionamiento del Estado implica un ejercicio de poder que no tiene registros consensuales como única lógica (como sostiene el documento, por ejemplo en la p. 7)6;

- si bien siempre hay una indudable relación con actores sociales y agentes económicos, el objetivo estatal no es su seducción, sino lograr su alineamiento con la estrategia nacional de desarrollo7.

Independientemente de estos elementos, la perspectiva general de la Nueva Gobernanza es puesta en entredicho por los gobiernos populistas, que asignan al Estado el liderazgo en el proceso de desarrollo con inclusión social8. No es que se niegue la vinculación del Estado con la sociedad –concepto ampliamente tratado y debatido en la ciencia política–, sino que se cuestiona la idea de una sociedad civil representada por «el consumidor», «el votante» o «el vecino»; agentes económicos imbuidos de las ideas de responsabilidad social empresaria que concurren a mercados de competencia perfecta u ong conformada por individuos independientes9.

Los gobiernos populistas ven una sociedad asimétrica, en la cual tienen un rol dominante corporaciones, asociaciones empresariales, sindicatos, organismos multilaterales de crédito, embajadas de potencias occidentales y diferentes ong y medios de comunicación que en muchos casos expresan los intereses de los «grupos de poder». Frente a ellos, la estrategia del desarrollo con inclusión necesitaría un Estado que contrapesara estos poderes y expresara los intereses de las mayorías populares. Si este diagnóstico es acertado, el enfoque de gobernanza es contraindicado, pues su idea de cogobierno debilita los esfuerzos por dotar de autonomía y libertad de movimiento al Estado frente a los actores hegemónicos.

Veamos ahora el otro componente conceptual de la propuesta: la Nueva Gestión Pública (ngp, New Public Management, también conocido como «managerialismo»). Como lo explica el propio documento ya citado, esta perspectiva surge «a partir de la redefinición del rol estatal» (p. 9) y se propone dar respuesta a algunos problemas estructurales del modelo weberiano de gestión: su rigidez, su apego a las normas y los procedimientos más que a resultados. «[Con la ngp] las instituciones no son solamente instancias donde se cumple estrictamente con la normatividad sino espacios para impulsar proyectos donde se premia la aptitud técnica, creativa y emprendedora de los funcionarios» (p. 7). Para superar estos problemas, la ngp «se enfoca a los logros y, por tanto, los sistemas de evaluación, vigilancia y supervisión administrativa se privilegian (…) La medición de los logros no solo permite evaluar la eficacia de la administración sino que auspicia un nuevo comportamiento organizacional basado en el desempeño y en el mérito profesional» (p. 7).

En tal sentido, son claras las vinculaciones del managerialismo con los principios relacionales de la Nueva Gobernanza: «La cúpula directiva deja de ser un conductor totalizante y se convierte en un elemento que encauza las acciones, lo que redefine el papel de liderazgo institucional, ahora es una actividad más emprendedora que conductora» (p. 9).

Más allá de la abundante cantidad de trabajos que describen los aportes de la ngp, en el contexto latinoamericano se suele remarcar que existen principios «burocráticos» –actuación de acuerdo a ley, publicidad de los actos de gobierno, comportamiento institucionalizado de actores sociales, etc.– ligados a elementos básicos del funcionamiento republicano y, al mismo tiempo, en tensión con la flexibilidad propuesta por los textos managerialistas. Esto podrá no ser un problema en muchos países desarrollados, en los cuales estos elementos son un supuesto inamovible, pero sí lo es en América Latina10. Por ejemplo, se ha dicho que las recomendaciones de flexibilidad se deben tomar con cuidado en un contexto en el que es común la captura de oficinas estatales por parte de agentes económicos y donde, en general, el poder del sector público ha sido clave en la construcción de escenarios de coordinación.Más aún, la crónica inestabilidad de los escenarios sociopolíticos en general, y estatales en particular, provoca que los conceptos gerenciales, si bien eventualmente otorgarían mayor eficiencia en el corto plazo, puedan comprometer estructuralmente a toda la organización en plazos más largos. En este sentido debe remarcarse como un valor la capacidad de supervivencia y continuidad –aun a costa de la rigidez– que tiene la burocracia. En todo caso, la crítica al tipo burocrático debería también considerar la fragmentación intraadministración pública, en momentos en que se plantea la integralidad como meta estratégica a alcanzar.

Un último punto que queremos remarcar en esta visión general del documento es la utilización de ejemplos y casos de países desarrollados: se citan trabajos y casos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde), lo cual entra en tensión con las visiones de los gobiernos populistas, que por lo general utilizan casos latinoamericanos, en la inteligencia de que las enormes diferencias de todo tipo (de desarrollo histórico, de rasgos culturales, de estructura socioproductiva, de relaciones políticas, de características idiosincráticas, de posicionamiento geopolítico, etc.) hacen difícil seguir sus ejemplos.

En este caso, los gobiernos populistas afirman explícitamente que, al menos para la etapa actual, es pertinente un pensamiento latinoamericano anclado medularmente en perspectivas propias, y así se relativiza la importancia de los ejemplos de otras realidades.

Algunos elementos

Si bien las decisivas diferencias en lo estratégico hacen menos relevante la cuestión instrumental, nos parece interesante hacer una breve reseña de las tensiones y los acuerdos que se encuentran en esta dimensión.

Un concepto tratado de manera estimulante es el de contingencia:

la modernización de la organización gubernamental es un proceso continuo que atiende a los propios cambios de los países y sus sociedades (…) cada gobierno debe elaborar sus escenarios prospectivos, plantear sus objetivos y trazar las estrategias que permitan alcanzar el escenario deseado (...) asimismo, cada país deberá elegir las herramientas y mecanismos que mejor se apliquen a dicho escenario, y de manera particular a su administración pública y organizaciones que la conforman». (p. 35)

De esta forma, el documento asume el concepto de contingencia, que supone la inexistencia de un tipo ideal de organización para todas las circunstancias, lo cual, en principio, parece contradictorio con segmentos del mismo texto que citamos en la sección anterior. Lo que sucede es que el mainstream limita la aplicación de esta noción al perímetro de la ingeniería institucional necesaria para alcanzar la máxima eficiencia; en ningún momento se piensa en poner en entredicho la necesidad de apoyar el liderazgo mercantil ni la idea de un Estado limitado en sus capacidades de regular los derechos de propiedad.

Es de hacer notar que la visión de contingencia, en el esquema de los gobiernos populistas, se articula de forma virtuosa con la idea de supremacía de la política. Este concepto, central para entender el proceso latinoamericano de los últimos años –tema que está ausente en el documento–, propone que desde la conducción política, y en función de los objetivos estratégicos, se debe decidir cuál es la intervención necesaria, qué herramientas pueden usarse y qué costo –financiero, organizacional, político, simbólico– se quiere asumir en cada caso.

Otro tema que tiene un abordaje interesante es el relativo al concepto de profesionalización del empleo público, que se inscribe como parte del contrato que firma la ciudadanía con los representantes políticos: «la responsabilidad de los empleados públicos por el trabajo desarrollado y los resultados del mismo, así como su respeto e implicación en el desarrollo de las políticas públicas definidas por los gobiernos» (p. 12).

Esta doble perspectiva, de subordinación a las autoridades políticas y de orientación a resultados, marca un giro que enriquece la visión clásica que consideraba la profesionalización exclusivamente desde la carrera y la capacitación. Claudia Bernazza y Matías Ronis han profundizado estos elementos criticando el enfoque «centrado en las destrezas personales» y proponiendo la idea de «trayectoria pública», mediante la cual «las carreras profesionales migren hacia trayectorias colectivas y solidarias (...) El compromiso con un proyecto supera los estrechos márgenes de una carrera o trayectoria individual: los compromisos se asumen colectivamente, en el marco de la conformación de equipos de trabajo» y en relación con un proyecto de nación11.Como dijimos previamente, debe reconocerse que el documento presenta contraejemplos que ponen algunos límites a las políticas recomendadas:

- la descentralización: «es importante mencionar la conveniencia de dimensionar los beneficios, pero sobre todo, los riesgos (…) toda vez que los resultados pueden verse en el mediano plazo y tener un impacto mayor al deseado y en diversos aspectos de la gobernanza del país» (p. 9);- la tercerización: «los mecanismos de mercado han demostrado tanto sus virtudes como sus desventajas, por lo que deben tenerse presentes las mismas al momento de su diseño e implementación» (p. 11);- la participación: «la desventaja es que el enfoque centrado en el ciudadano puede limitar u obstruir los objetivos del bien común o del interés general» (p. 24).

Nótese que los contraejemplos –desde ya, más que atendibles– se presentan como factores de riesgo que pueden aparecer con el uso de ciertas herramientas y no como la posibilidad de seguir caminos alternativos frente a las recetas de la ortodoxia.

Para cerrar esta sección, es interesante traer a consideración el segmento del trabajo dedicado a realizar un recuento de los diferentes modelos organizacionales. Es meritorio el rescate de las aristas positivas de cada modelo de gestión pública, más en un momento en que existe una multiplicidad de paradigmas12; pero este ejercicio de armado ad hoc está condenado al fracaso sin un principio rector que guíe a la administración pública. Ese papel no puede estar marcado únicamente por la necesidad de ser eficiente en la gestión, sino que se encuentra en el lugar estratégico asignado al Estado.

Salta a la vista que este análisis implica trascender la simple mirada del Estado como gestionador –o tercerizador– de servicios. Si las decisiones estratégicas no se hacen explícitas, el tono y el contenido del documento parecen indicar que da por buenas las ideas del «fin de la historia» y de la inexorabilidad que asignó John Williamson al Consenso de Washington13, o sea, la continuidad del ajuste estructural. Sobre este tema, un último comentario: más allá de lo valioso que resulta como ejercicio académico hacer un paneo sobre los modelos de gestión, sobre el final del documento se propone, como punto de llegada, un modelo «orgánico-sistémico»: «Se requiere una transformación radical (que) se basa en la meta-gestión (la conducción), en la autoridad sirviente (centrada en el ciudadano) y en la autonomía de los grupos (equipos de trabajo)». Este modelo tendría existencia concreta a través de estructuras «fractales caórdicas» (p. 18)14. Es difícil pensar en las conexiones que puede haber entre estos conceptos y desarrollos y espacios relevantes de la administración pública del subcontinente.

Conclusiones

A partir de la presentación que el documento realiza sobre una serie de formatos y herramientas de gestión, quedaron expuestas con meridiana claridad las ideas que tienen sobre el Estado los gobiernos de la Alianza del Pacífico. Estas ideas son puestas en cuestión por la política concreta de los gobiernos populistas, que sin haber desarrollado un sistema conceptual completo y consistente como el que describimos, plantean caminos alternativos.

Las diferencias son notorias y hacen imposible la síntesis entre ambos núcleos conceptuales: unos buscan una mejor inserción internacional a partir de la generación de ambientes propicios para la inversión; los otros tratan de recrear mercados internos y relanzar las industrias locales en alianza con las clases populares.

Las recomendaciones de políticas públicas también son obviamente contrapuestas: por un lado transparencia, eficiencia, limitaciones a la capacidad estatal para amenazar derechos de propiedad; por otro, redistribución del ingreso, incremento de la intervención estatal, empoderamiento de la política y los movimientos sociales. En un caso, la pregunta es cuál es el mejor Estado para gestionar bienes y servicios públicos; en el otro, qué debe hacer el Estado para transformar la ecuación política que llevó al colapso de fines de los 90. Los gobiernos de la Alianza del Pacífico se plantean llevar adelante una reforma que haga del Estado un aparato eficiente y profesional; su discurso tiene muchos puntos de contacto con el de los organismos multilaterales de crédito y los países de la ocde. En el universo de los gobiernos populistas, se sostiene que la función del Estado no puede reducirse únicamente a proveer servicios al ciudadano –función indispensable, sin embargo–, sino que también debe volverse un espacio de condensación de una propuesta de país.

Los gobiernos populistas, al alba del siglo xxi, se lanzaron a construir un discurso por fuera de la ortodoxia. Para sus cultores, es una nueva síntesis de las ideas redentoras que desde hace más de dos siglos recorren América Latina. Para otros, son puros anacronismos, o peor aún, coartadas populistas para quedarse con recursos de los contribuyentes.

El debate está abierto.

  • 1.

    De aquí en más «el documento», eventualmente referenciado por el número de página. El texto completo está disponible en prospectivaiapem.org/la-modernizacion-de-la-organizacion-gubernamental/, fecha de consulta: 7/7/2015.

  • 2.

    Un análisis de la posición del Banco Mundial frente al tema puede encontrarse en Carlos Vilas: «Ajuste estructural como reforma del Estado: una vez más sobre el Banco Mundial en América Latina» en Realidad Económica No 287, 10-11/2014.

  • 3.

    Rodolfo Canto Sáenz: «Gobernanza y democracia. De vuelta al río turbio de la política» en Gestión y Política Pública vol. xxi No 2, 2012, p. 335.

  • 4.

    Ver Guillermo O’Donnell: «Las poliarquías y la (in)efectividad de la ley en América Latina» en G. O’Donnell: Disonancias. Críticas democráticas a la democracia, Prometeo, Buenos Aires, 2007; Peter Evans: «El Estado como problema y como solución» en Desarrollo Económico vol. 35 No 140, 1-3/1996; Pierre Rosanvallon: La sociedad de iguales, Manantial, Buenos Aires, 2012; Arturo Laguado: «Desarrollismo y neodesarrollismo. Un análisis político» en Aportes para el Estado y la Administración Gubernamental No 30, 12/2012.

  • 5.

    Ver G. O’Donnell: «Apuntes para una teoría del Estado» en Oscar Oszlak (comp): Teoría de la burocracia estatal: enfoques críticos, Paidós, Buenos Aires, 1984; Michael Mann: «El poder autónomo del Estado: orígenes, mecanismos y resultados» en Zona Abierta No 57-58, 1991; Boaventura de Sousa Santos: Pensar el Estado y la sociedad: desafíos actuales, Clacso, Buenos Aires, 2009.

  • 6.

    Jon Pierre: «¿‘Poder para’..., o ‘poder sobre’?: repensando la fuerza del Estado» en Reforma y Democracia No 32, 6/2005; Steven Lukes: El poder: un enfoque radical, Siglo xxi, Madrid, 2007.

  • 7.

    Aldo Ferrer: «Globalización, desarrollo y densidad nacional» en Gregorio Vidal y Arturo Guillén R. (comp.): Repensar la teoría del desarrollo en un contexto de globalización. Homenaje a Celso Furtado, Clacso, Buenos Aires, 2007; Luiz Carlos Bresser-Pereira: «Estado y mercado en el nuevo desarrollismo» en Nueva Sociedad No 210, 7-8/2007, disponible en http://nuso.org/articulo/estado-y-mercado-en-el-nuevo-desarrollismo/.

  • 8.

    A. Laguado: ob. cit.; Daniel García Delgado: «La década ganada. Provisión de bienes y servicios públicos en los gobiernos progresistas del Cono Sur 2002-2013», artículo presentado en el Seminario Internacional «Estado, mercado y sociedad. La provisión de bienes y servicios públicos en los países del Cono Sur», Nueva Sociedad, Buenos Aires, 7-8 de noviembre de 2013.

  • 9.

    H. Cao: «Cuatro tesis acerca de una gestión pública nacional y popular» en Realidad Económica No 260, 6/2011; M. Rey: «Capacidad estatal y poder del Estado en Latinoamérica del siglo xxi. Una perspectiva política para el análisis de las políticas públicas» en Estado y Políticas Públicas No 2, 2013; H. Cao y A. Laguado: «La renovación en las ideas sobre el Estado y la administración pública en Argentina» en Reforma y Democracia No 60, 2014.

  • 10.

    Joan Prats I Catalá: Reinventar la burocracia y construir la nueva gerencia pública, Documentos del Instituto Internacional de Gobernabilidad, Barcelona, 1998.

  • 11.

    C. Bernazza y M. Ronis: Proyecto de Nación y empleo público: cuando las convicciones cuentan, Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Solidaria (inaes), 2012, disponible en http://politicaspublicas.flacso.org.ar/files/produccion_academica/1382644793_proyectodenacionyempleobernazzaronis.pdf.

  • 12.

    Isidoro Felcman: «Nuevos modelos de gestión pública» en Aportes para el Estado y la Administración Gubernamental No 30, 12/2012.

  • 13.

    Francis Fukuyama: Estado y Mercado. Del enfrentamiento a la armonización, inap / Eudeba, Buenos Aires, 1993; J. Williamson: «What Washington Means by Policy Reform?» en J. Williamson (ed.): Latin American Adjustment: How Much Has Happened?, Institute for International Economics, Washington, dc, 1990.

  • 14.

    Transcribimos las definiciones dadas en el documento sobre estos dos conceptos: a) fractal: referido a organizaciones adaptativas complejas que se autoorganizan a través de una red de relaciones de sus componentes interconectados e interdependientes, y b) caórdico/a: referido a una organización que tiene un patrón de comportamiento que administra el desorden exterior/interior, genera patrones que regulan el equilibrio entre el caos y el orden, la cooperación y la competencia (p. 22).