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El G-20 y la gobernanza global: ¿un cambio en la arquitectura o en los procedimientos? Una mirada desde América Latina

Surgido a partir de la preocupación por la inestabilidad del sistema financiero mundial, el g-20 reúne a los países centrales y a aquellos en vías de desarrollo, junto a instituciones globales de carácter económico y político. Esto lo ha convertido en la principal instancia de diálogo Norte-Sur y le otorga un carácter más democrático que el que tienen otros foros globales. Tras analizar su composición, su historia y su agenda, el artículo sostiene que, como sus decisiones no son vinculantes, la eficacia del g-20 reside en la posibilidad de intercambiar experiencias y buenas prácticas. Y concluye que el gran desafío de los países en desarrollo es alcanzar consensos en torno de intereses compartidos, de modo de fortalecer su voz en el diálogo con los países del Norte.

El G-20 y la gobernanza global: ¿un cambio en la arquitectura o en los procedimientos? Una mirada desde América Latina

Introducción

A mediados de los años 90, la diplomacia de cumbres o diplomacia presidencial se convirtió en una de las principales prácticas de la política exterior y de los intercambios diplomáticos en el mundo. En estas cumbres o foros de alto nivel, los jefes de Estado se reúnen para resolver y consensuar soluciones a problemas en los que las recetas del pasado no parecen ser suficientes ni eficaces.Si bien hablar de un «nuevo orden global» resulta aún incierto, el propósito de este artículo es demostrar que uno de los elementos que caracteriza la transición del viejo orden global1 a uno nuevo es el cambio en los procesos y las formas en que se construyen los consensos planetarios.

¿En qué medida esta nueva forma de construir consensos asegura una mayor gobernanza global? Estos procesos decisionales ¿son más democráticos y más efectivos? ¿Reemplazan o refuerzan las soluciones e instituciones anteriores? Para responder estas preguntas, tomamos como caso paradigmático el Grupo de los 20 (G-20), que se ha erigido como el principal foro para la cooperación económica internacional en la actualidad.

El G-20: ¿paradigma del fenómeno de cumbres?

El fenómeno de cumbres no es algo totalmente novedoso. Con anterioridad al G-20, se había celebrado la cumbre del Grupo Río, las cumbres temáticas de Naciones Unidas y las cumbres iberoamericanas, entre muchas otras. Sin embargo, su reaparición en el escenario global estuvo fuertemente vinculada a las negociaciones comerciales que se iniciaron en los años 90 en pos de la firma de acuerdos de libre comercio2.

En cuanto a las características de esta diplomacia de cumbres, la literatura coincide en señalar que se trata de una nueva forma de construcción de consenso, diferente y hasta opuesta a la diplomacia multilateral que caracterizó la posguerra y que se materializó en las instituciones parlamentarias como ámbito de acción3. Con el correr de los años, estas instituciones se fueron burocratizando y comenzaron a mostrar signos de debilidad. En el caso de aquellas de carácter político, como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la principal dificultad fue hacer vinculantes sus decisiones; y en el caso del Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), su principal debilidad fue la falta de democracia.

Cuatro son los rasgos y dinámicas que caracterizan la diplomacia de cumbres, también llamada diplomacia presidencial. En primer lugar, una modalidad del abordaje en la que prima el diálogo directo entre las autoridades sobre los problemas globales con el objetivo de alcanzar consensos, acuerdos o regulaciones vinculantes. En segundo lugar, la inclusión creciente de actores no tradicionales y no estatales (sociedad civil, empresarios, etc.). En tercer lugar, una agenda de carácter «interméstico» (combinación entre doméstico e internacional), en la cual las diferencias entre los temas que se discuten a escala global y a escala doméstica son cada vez menores. Por último, el rechazo a la institucionalidad, incluso a la idea de un mínimo secretariado4.

Por todas estas características, el G-20 constituye el principal y más reciente exponente actual de lo que la literatura ha dado en llamar el fenómeno del «cumbrismo» o «diplomacia presidencial». Los 19 países que lo conforman se reúnen para construir consensos de manera rápida, con un fuerte liderazgo, sin mediaciones y con una alta visibilidad pública.

El G-20 surgió a partir de la preocupación de las principales potencias económicas por la inestabilidad del sistema financiero mundial y las crisis que se venían sucediendo en las economías más endeudadas con un fuerte componente de contagio5. Esta crisis ponía en evidencia no solo la inestabilidad del sistema financiero global, sino también el fracaso de las instituciones de Bretton Woods para prevenirlas o disminuir sus efectos.

En vistas de esta dificultad y de la crisis de legitimidad que venía atravesando el FMI, el G-7 decidió crear en 1999 el primer foro que reunió en su seno tanto a países desarrollados como a países en desarrollo. La idea provino de Canadá, que la justificó en la necesidad de hacer copartícipes de la discusión y solución de los problemas globales a los países en desarrollo. La iniciativa generó un resquemor inicial en algunos miembros del G-7, que más tarde flexibilizaron su oposición bajo la idea de que sumar a las llamadas «economías emergentes» contribuiría también a solucionar el problema de desfinanciamiento de las instituciones de Bretton Woods6. En paralelo al surgimiento del G-20, el G-7 creó otros dos organismos que dejarían bien en claro que este diálogo Norte-Sur no buscaría eliminar ni sustituir las instituciones financieras internacionales existentes, como el FMI, sino, por el contrario, consolidarlas7.

En un comienzo, el funcionamiento del G-20 fue modelado siguiendo los parámetros del G-7. Se trataba de reuniones periódicas lideradas por los ministros de Economía y Finanzas y por los directores de los bancos centrales para debatir y alcanzar consensos (por unanimidad) en torno de los principales problemas globales y sus posibles soluciones. Estos consensos se construyen a través del intercambio de experiencias y visiones entre los delegados o representantes gubernamentales (deputies) en encuentros anuales, como mínimo dos o tres, en torno de un tema o problemática (agenda) propuesto por el país anfitrión.

Para evitar la burocratización, el G-7 decidió que el G-20 no tuviera secretaría permanente. Para suplir esta ausencia, y a propuesta de Canadá, se convino en que el liderazgo del G-20 fuera compartido a través de una troika de países que participan de manera conjunta, aunque con niveles distintos de responsabilidad, en la organización de la cumbre anual. De esta manera, además de rotarse el liderazgo entre los miembros, se aseguraba el traspaso de la experiencia entre cumbre y cumbre (ver cuadro 1).

Así funcionó el G-20 hasta 2008, cuando la crisis financiera con epicentro en la meca del sistema capitalista –EEUU– modificó su dinámica para darle mayor visibilidad pública y dinamismo. En efecto, frente a la nueva situación económica mundial el G-20 reemplazó las reuniones ministeriales por la convocatoria directa a presidentes y primeros ministros. Con ello se buscaba dar claras señales de interés y preocupación compartida por resolver la crisis.

  • 1. El viejo orden global –es decir el de posguerra– estuvo caracterizado por el liderazgo de Estados Unidos, cuya hegemonía política y económica en el mundo capitalista se asentaba en el sistema de Naciones Unidas y en las llamadas «instituciones de Bretton Woods».
  • 2. De entre todas ellas, las negociaciones para el Área de Libre Comercio de las Américas (alca), a través de las Cumbres de las Américas, fueron las que mayor interés concitaron en el mundo académico y político, ya que lograron poner de manifiesto la importancia que adquieren los procesos y las redes cuando los consensos entre intereses antagónicos son difíciles de alcanzar. Ver M. Botto y Diana Tussie: El alca y las Cumbres de las Américas: ¿una nueva relación público-privada?, Biblos, Buenos Aires, 2004 y Jacint Jordana y David Levi-Faur: «Redes profesionales, diseño institucional y gestión de los asuntos públicos globales: el alca y los profesionales del comercio exterior en las Américas» en Integración y Comercio No 26, 1-6/2007.
  • 3. Ver Nicholas Bayne: «Reforming the International Financial Architecture: The g-7 Summit’s Successes and Shortcomings» en Michele Fratianni, Paolo Savona y John Kirton (eds.): Governing Global Finance: New Challenges, g-7 and imf Contribution, Ashgate, Aldershot, 2002; M. Botto y D. Tussie: ob. cit.; Gerry Helleiner: «Developing Countries, Global Financial Governance and The Group of Twenty: A Note», Universidad de Toronto, marzo de 2001; y Francisco Rojas Aravena y Paz Milet: Diplomacia de cumbre: el multilateralismo emergente en el siglo xxi, Flacso, Santiago de Chile, 1998, entre otros.
  • 4. F. Rojas Aravena y P. Milet: ob. cit.
  • 5. Hasta 2008, las crisis financieras globales limitaban su impacto a los países en desarrollo en los que la liberalización comercial y las desregulaciones económicas habían calado más hondo (México en 1995; Tailandia en 1997; Rusia en 1998; Brasil en 1999; Argentina en 2001 y Turquía en 2002).
  • 6. g-20, 2007.
  • 7. El Foro de Estabilidad Financiera (fsf), mecanismo de cooperación entre los organismos internacionales para la regulación y supervisión bancaria; y el Comité Internacional Monetario y Financiero, bajo el paraguas del Comité Intermedio del fmi.