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El «derecho de picaporte» Financiamiento privado de las campañas electorales en América Central

América Central vive hoy sus tiempos más convulsos desde los acuerdos de paz de los años 90. Un aspecto del debilitamiento democrático está vinculado al financiamiento legal o ilegal de las campañas electorales por parte de grupos privados que buscan movilizar sus intereses particulares una vez que sienten amenazado su acceso privilegiado al Estado. También Venezuela, a través de la empresa ALBA Petróleos, participó del financiamiento de algunas campañas.

El «derecho de picaporte» / Financiamiento privado de las campañas electorales en América Central

América Central vive hoy sus tiempos más convulsos desde la firma de los acuerdos de paz (El Salvador, 1992; Guatemala, 1996). A pesar de que en estos más de 20 años la región avanzó en la consolidación de sus sistemas democráticos, con el fortalecimiento de sus instituciones electorales1, los fantasmas del fraude, la persecución y la censura de la oposición política, así como la compra de votos y voluntades y la captura del Estado, no han desaparecido. La lógica de un sistema político y económico que mantiene y concentra poder y riqueza en muy pocas manos ha detenido las posibilidades de avance democrático y de cambios sustantivos2. En este marco, este artículo busca describir y analizar cómo la instrumentalización del financiamiento privado en América Central sigue constituyendo una amenaza a democracias que aún no terminan de consolidarse. A partir de tres experiencias electorales, se indagará sobre las formas en que grupos privados usan el dinero de manera legal o ilegal para movilizar sus intereses particulares en la política cuando sienten amenazado su acceso privilegiado al Estado, ya sea favoreciendo a un candidato, con campañas negativas hacia otros o vulnerando los controles y la rendición de cuentas de los recursos aportados.

¿Por qué invertir en campañas electorales?

La primera premisa es que la democracia cuesta dinero y que cada día cuesta mucho más. Los gastos asociados al mantenimiento y el funcionamiento de las instituciones electorales, así como los propios procesos eleccionarios, requieren de una importante cantidad de recursos económicos. Según los países, estos gastos han sido históricamente cubiertos por el Estado, por el sector privado o por una combinación de ambos. En general, en América Central se apostó por un sistema mixto, en el cual los Estados financian buena parte de la operatividad de los procesos electorales, mientras que el sector privado (individuos o empresas) apoya, principalmente, los procesos operativos de los partidos políticos3.

En la bibliografía académica, el debate sobre por qué grupos privados o elites económicas financian a los partidos políticos se ha decantado por señalar el interés de estos grupos en influir en la gestión de la política. El dinero de las campañas les garantiza acceso a los políticos, un «derecho de picaporte»4. También les permite a estos grupos privados influir sobre los procesos de decisión, al garantizar fondos o amenazar con recortes de dinero a los partidos políticos cuando sus intereses privados están en juego. Esto incluye, a su vez, una predisposición o sesgo de los parlamentarios a apoyar proyectos legislativos que favorecen a grupos privados5. El dinero les permite asimismo a estos grupos afianzar sus relaciones con partidos más afines a sus intereses, particularmente con los partidos a la derecha del espectro político6. Si bien en competencias electorales reñidas o con pocos partidos muchos aportantes optan por financiar a varios partidos, los aportes tienden a ser mayores para los partidos de la derecha7. Por otra parte, las contribuciones privadas ayudan a que, en contextos de alta polarización política durante procesos electorales, los partidos puedan acceder a más fondos para influir, por la vía de la pauta publicitaria, en el contenido noticioso de los medios de comunicación8.

¿Por qué importa prestar atención al financiamiento privado de las campañas?

La Organización de Estados Americanos (oea) ha señalado que, en sociedades como las centroamericanas, donde los recursos privados están altamente concentrados y las desigualdades socioeconómicas son significativas, el financiamiento privado de las campañas electorales puede desequilibrar las condiciones de competencia electoral9. En este sentido, también la oea ha llamado la atención sobre el hecho de que, dadas las diferencias de riqueza, ciertos grupos pueden tener mayor peso en las elecciones, con el objetivo de bloquear la reducción de las asimetrías de poder y preservar sus privilegios10.

El costo de las campañas en la región ha aumentado; sin embargo, los fondos públicos, a excepción del caso de Costa Rica, siguen siendo inferiores a lo aportado por actores privados. Teniendo en cuenta lo anterior, el acceso a fondos privados se ha convertido en un obstáculo tácito de participación electoral para aquellos partidos nuevos que no cuentan con fondos públicos, o para los partidos políticos con una agenda política distinta de la de los grupos privados. Es decir, el dinero ha limitado la competencia electoral. La restricción de fondos públicos y los filtros de interés de los fondos privados han aumentado en la región los incentivos para que partidos y políticos recurran a fuentes ilegales, como por ejemplo el narcotráfico, para financiar sus campañas.

¿Cuál es el estado actual del financiamiento de las campañas políticas?

En América Central, la mayoría de los países avanzó en la última década en materia de regulación del financiamiento privado de campañas de manera amplia y positiva. En la mayoría de ellos se prohíben el financiamiento extranjero de las campañas y las donaciones anónimas, y se contemplan sanciones de distinto tipo (económicas, penales y administrativas) para quienes violen las legislaciones (v. tabla). Sin embargo, a excepción de Costa Rica, Guatemala y Nicaragua, en el resto de los países las sanciones que se incluyen en las legislaciones son de tipo económico y administrativo. Lo limitado de los montos económicos y de las sanciones administrativas que se imponen no elimina, sin embargo, los incentivos que políticos y partidos, así como grupos privados, tienen para violar las normas. En relación con las sanciones penales, únicamente Costa Rica contempla dentro de su legislación una normativa clara sobre penas de cárcel, que van de los dos a los seis años para quienes violen las normas de financiamiento. En el caso de Guatemala y Nicaragua, la legislación electoral es laxa y no determina sanciones específicas para quienes violen la normativa.

Por otro lado, los cambios económicos experimentados en la región en las últimas dos décadas –mayor liberalización comercial, transnacionalización de los bancos públicos o nacionales y mayor competencia con grandes capitales transnacionales y regionales– provocaron que quienes históricamente han asociado su crecimiento económico a los negocios con el Estado dependan mucho más del control del gobierno, su ventaja competitiva11. A la vez, el fortalecimiento de los partidos de izquierda en la región y la ayuda económica recibida desde Venezuela por algunos de estos partidos o gobiernos, en conjunto con la herencia del anticomunismo de los años 80, han alimentado el sentimiento de amenaza entre las elites centroamericanas. Estos factores, en conjunto con la penetración del narcotráfico, han facilitado que grupos privados, pero también nuevos grupos económicos asociados a los fondos venezolanos –alba Petróleos, El Salvador; alba de Nicaragua sa (Albanisa)– busquen, aprovechando las vulnerabilidades institucionales, financiar las campañas electorales de manera ilícita o violando los principios de equidad y transparencia. En este sentido, paso a analizar los casos de Guatemala (2015), El Salvador (2014) y Costa Rica (2014).

Guatemala: los fondos ilegales de la campaña de Jimmy Morales

Los comicios generales de Guatemala de septiembre de 2015 estuvieron marcados por amplias manifestaciones ciudadanas, el encarcelamiento de la vicepresidenta Roxana Baldetti y la renuncia y el posterior encarcelamiento del presidente Otto Pérez Molina. Estas elecciones fueron disputadas por cinco partidos: Frente de Convergencia Nacional (fcn-Nación); Unidad Nacional de la Esperanza (une); Libertad Democrática Renovada (lider); Fuerza y Viva. En Guatemala, el sistema de partidos no ha logrado consolidarse y, más aún, ha vivido de una inercia en la cual para cada elección se crean agrupaciones políticas con orientaciones ideológicas y agendas definidas por quienes financian las campañas12.

Las elecciones de 2015 en las que fue elegido presidente Jimmy Morales no fueron la excepción: de los cinco partidos que participaron de la contienda, el Ministerio Público (mp) y la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (cicig)13 abrieron en agosto de 2017 diversos procesos por financiamiento ilegal a tres de ellos: Líder, encabezado por Manuel Baldizón; une, liderado por Sandra Torres, y fcn-Nación, el partido del actual presidente. Respecto de Líder, el mp y la cicig lograron documentar financiamientos electorales anónimos por cerca de tres millones de dólares estadounidenses y pagos a medios de comunicación no reportados al Tribunal Superior Electoral (tse) de cerca de 400.000 dólares. De une, el mp y la cicig documentaron casos de fondos privados registrados como donaciones para eliminar su rastreabilidad de origen por un monto cercano a los 223.000 dólares.

Para la campaña de Morales, la cicig y el mp documentaron también una estructura paralela creada por los más importantes empresarios de Guatemala. La investigación ha dado cuenta de al menos dos millones de dólares. También reveló que, en agosto de 2015, Morales y los principales empresarios de Guatemala (José Torribiarte, Salvador Paiz, Julio Castillo y Felipe Bosch) y también los más grandes ingenios azucareros (Pantaleón, San Diego y Palo Gordo) acordaron gestionar el pago ilegal de los fiscales de mesa para el día de las elecciones14. La idea original pasaba por utilizar una empresa, Novaservicios, para que los empresarios hicieran sus donaciones; de esta empresa debían salir los fondos para pagar a los fiscales (alrededor de 20.000 en todo el país), sin tener que reportar al tse. La idea de la estructura nació, de acuerdo con las empresarias Paulina Paiz Riera y Olga Vitalia Méndez López, del miedo que generaba en el sector empresarial la popularidad de Sandra Torres (centroizquierda), pero también la de Manuel Baldizón (derecha), el candidato del ahora encarcelado Otto Pérez Molina.

Una figura clave en el financiamiento privado de Guatemala es la del «recaudador». Los recaudadores, de acuerdo con la cicig, son los enlaces que unen los recursos económicos de los grupos empresariales, donantes anónimos y estructuras criminales con los partidos políticos15. Sobre los fondos conseguidos, los recaudadores cobran un «peaje» para su riqueza personal. En el caso de Guatemala, estos han sido operadores políticos influyentes, con poder de nombrar y quitar funcionarios, cargos partidarios y contratos públicos. En la causa abierta contra el presidente Morales, el mp y la cicig acusaron a los empresarios Andrés Botrán y Rodrigo Arenas de actuar como coordinadores de la recepción y el pago a los fiscales.

El Salvador: entre las elites y el alba

En mayo de 2013, Ricardo Poma, uno de los 12 hombres más ricos de América Central según Forbes16, hizo un llamado de emergencia a sus pares empresariales salvadoreños17. A menos de un año de las elecciones presidenciales de 2014, su candidato (Norman Quijano) y su partido (Alianza Republicana Nacionalista, Arena) iban de caída en las encuestas. Para las elites salvadoreñas, la amenaza significaba la pérdida por segunda vez, y por otros cinco años, del acceso privilegiado al gobierno del que habían gozado durante dos décadas (1989-2009)18. Peor aún, para estas elites se trataba de perder frente a un enemigo al que ya habían derrotado en la guerra y también en democracia: un ex-comandante guerrillero. La meta fijada por este grupo de empresarios, conocidos comúnmente en El Salvador como g20, era recaudar 20 millones de dólares. En una entrevista para mi tesis doctoral, un alto representante de Arena me confirmó que esta fue la campaña política en la que el partido contó con más recursos económicos en su historia: entre 34 y 38 millones de dólares, de los cuales 5,3 millones eran fondos públicos19. De los ingresos reportados por Arena al Tribunal Supremo Electoral (tse) para la campaña de 2014, se contabilizaron sin embargo solamente 18,9 millones de dólares. Es decir que el tse dejó de fiscalizar alrededor de 10 millones de dólares de los fondos recibidos por esa fuerza. Con parte de estos recursos, el partido de extrema derecha pagó de manera irregular, de acuerdo con el político entrevistado, la renovación de los documentos únicos de identidad (dui) de al menos 60.000 personas que no tenían los 10 dólares necesarios para hacerlo, un requisito para que pudieran votar.

Del otro lado de la acera, el partido de gobierno, el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (fmln), reportó ingresos por financiamiento privado de alrededor de 1,2 millones de dólares y unos 6,7 millones de financiamiento público. La información disponible sobre los aportes al fmln revela que las sumas individuales más importantes provienen de su dirigente Lorena Peña (1.188 dólares), presidenta del Congreso (2015-2016), y del candidato presidencial Salvador Sánchez Cerén (1.020 dólares)20. Sin embargo, mi investigación doctoral señala una fuente adicional y no declarada de financiamiento que terminó beneficiando al fmln: alba Petróleos. Se trata de un conglomerado de distintas empresas, hoy algunas de ellas en quiebra, que nació del acuerdo de cooperación entre Venezuela y las alcaldías de El Salvador controladas por el fmln para distribuir combustibles. Un año antes de las elecciones, alba Petróleos invirtió alrededor de 5,3 millones de dólares en medios de comunicación para promocionar sus programas de responsabilidad social21. A la presentación de los programas asistían siempre personeros del fmln y, en particular, el entonces vicepresidente y futuro candidato presidencial Sánchez Cerén. Estos programas incluían becas escolares, computadoras para estudiantes, eventos deportivos (Copa alba) y la renovación de 100 escuelas públicas. Los fondos del alba Petróleos pagaron publicidad incluso el día de las elecciones: por ejemplo, el helicóptero y los micrófonos de la mayor cadena televisiva salvadoreña, tcs, contaban con publicidad del grupo empresarial.En El Salvador, el financiamiento privado funcionó históricamente como un mecanismo de control y acceso por parte de las elites económicas a las agendas y decisiones políticas del país. Con los fondos de alba Petróleos, la competencia electoral no se democratizó, sino que se amplió a un actor más, en este caso el fmln. Con los fondos de alba Petróleos, estas elites de izquierda buscan competir con el dinero de las elites tradicionales, con el objetivo último de mantener el control político a partir de victorias electorales. El control partidario del tse salvadoreño y una legislación electoral laxa favorecen que estas fuerzas en disputa socaven la equidad y la transparencia en beneficio particular de sus agendas.

Costa Rica: cuando financiar partidos ya no es suficiente

En diciembre de 2013, las encuestas despertaron las alarmas de los grupos privados en Costa Rica. Por primera vez en la historia del país, encabezaba los sondeos un partido de izquierda. Desde la década de 1980, la mayor parte de la agenda costarricense se había definido, no sin pocas contradicciones, a favor del sector privado22. En este contexto, los grupos privados habían resuelto financiar históricamente a los dos partidos políticos tradicionales, Liberación Nacional (pln) y Unidad Social Cristiana (pusc), con el objetivo de garantizarse el acceso al Poder Ejecutivo con independencia de quien ganara las elecciones23. Sin embargo, los comicios presidenciales de 2014 parecían vaticinar un cambio. Para las elites empresariales, agrupadas en una asociación informal denominada Alianza Costa Rica, la posible victoria electoral del Frente Amplio implicaría la destrucción de las bases fundamentales del sistema democrático costarricense. A poco menos de dos meses de las elecciones, Alianza Costa Rica, que reunía a los principales empresarios costarricenses, definió su estrategia y colectó para su campaña cerca de medio millón de dólares, según entrevistas a miembros de esta agrupación. Si bien el monto podría parecer menor en comparación con otros procesos electorales, en este caso constituyó el segundo mayor aporte privado a las elecciones de 2014.

Una vez definida la estrategia por parte de Alianza Costa Rica, los recursos del financiamiento privado se dirigieron hacia dos frentes. En el primer frente, con los 500.000 dólares se financió una especie de task force encargada de recopilar información en Venezuela, Nicaragua y Cuba que vinculara a los políticos del Frente Amplio con los gobiernos de estos países. Con esta información, se prepararon materiales y campañas para que los empresarios distribuyeran entre sus empleados24. También con esta información y recursos, Alianza Costa Rica cabildeó en medios de comunicación para que estos hicieran énfasis en sus coberturas sobre el peligro para la democracia que implicaba una posible victoria electoral del partido de izquierda. En el segundo frente, el grupo acordó financiamiento privado para los partidos políticos que junto con el Frente Amplio lideraban las encuestas: pln y Movimiento Libertario (ml). De acuerdo con uno de los empresarios entrevistados, Alianza Costa Rica se comprometió a ayudar a estos dos partidos políticos para que enfilaran sus campañas contra el candidato del Frente Amplio y, a su vez, disminuyeran los ataques entre ellos. Datos del Tribunal Supremo de Elecciones (tse) revelan que el pln y el ml fueron los dos partidos que recibieron mayores aportes privados durante esta campaña: 1,2 millones y 305.000 dólares respectivamente.

A pesar de que el caso costarricense no revela hechos ilegales, sí demuestra la capacidad que tienen estos actores privilegiados para socavar la competencia electoral, lo que, a final de cuentas, debilita la confianza social en las reglas del juego electoral y reduce la posibilidad de los ciudadanos de incidir en las elecciones. Por otro lado, el caso costarricense también demuestra cómo el dinero aumenta el peso social y político de actores que buscan proteger relaciones de poder, para ellos, privilegiadas.

Los desafíos

En años recientes, en un país sí y en otro también se han denunciado casos de financiamiento irregular de las campañas políticas. En Guatemala, las denuncias sobre estos financiamientos ilegales han promovido amplias investigaciones sobre cooptación y captura del Estado y sobre la penetración de grupos criminales en todas las estructuras del poder político, desde el presidente hasta el regidor municipal. En busca de aumentar su capital económico, asegurar su acceso al Estado y mantener el poder político, grupos privados y políticos han pactado dinero en perjuicio del fortalecimiento democrático y la transparencia. La fracasada expulsión de Iván Velázquez, comisionado de la cicig, por parte del presidente Jimmy Morales es un caso ejemplar de lo anterior.La emergencia y consolidación de fuerzas de izquierda o de grupos ajenos a los intereses privados (caso de los militares en Guatemala), la llegada de capital y fondos provenientes de Venezuela (alba Petróleos o Albanisa), el «shock competitivo» de la nueva economía globalizada sobre los grupos privados y el aumento de los costos en las campañas electorales han elevado los incentivos para que partidos y políticos, y también grupos privados, busquen a toda costa vulnerar los frágiles sistemas electorales centroamericanos. En el horizonte, buena parte de los actores políticos se han sumado a un juego de suma cero, donde ganan ellos (partidos, políticos, grupos privados legales o ilegales) y pierden la institucionalidad democrática y la ciudadanía, se debilita la competencia electoral y se socava la transparencia. Por otro lado, los tres casos revelan diferentes escenarios de resultados para los grupos privados que financian partidos. Mientras que en Guatemala los aportes privados se correspondieron con la victoria electoral del candidato que más fondos recibió, en Costa Rica los apoyos monetarios no tuvieron como resultado el triunfo electoral del partido mayoritariamente financiado. En El Salvador, la victoria electoral se asocia menos a los fondos privados que a los fondos venezolanos. Futuras investigaciones sobre los andamiajes institucionales de estos países podrían ayudar a explicar estas diferencias.

Por último, frente a la debilidad institucional, la alta concentración de capital económico y político de grupos privados y la carencia democrática de muchos de los liderazgos políticos centroamericanos, urge la necesidad de que, como en Guatemala u Honduras, la rendición de cuentas, la justicia y la investigación de delitos relacionados con el poder político y económico (corrupción, tráfico de influencias, financiamiento ilegal, etc.) requieran del apoyo de organismos internacionales como la cicig o la Misión de Apoyo contra la Corrupción y la Impunidad en Honduras (maccih). Lo anterior implica a su vez un trabajo conjunto con grupos privados sobre las responsabilidades que deben asumir en el uso y los aportes de su capital a las campañas políticas. Si en la década de 1990 el gran reto fue poner fin a los conflictos armados, en el siglo xxi el mayor reto está en el fortalecimiento institucional y el debilitamiento de los actores que han hecho de democracias débiles su botín.

  • 1.

    Kevin Casas-Zamora y Daniel Zovato: «The Cost of Democracy: Campaign Finance Regulation in Latin America», informe de políticas, Latin America Initiative, Brookings Institution, 2015.

  • 2.

    Diego Sánchez-Ancochea y Salvador Martí i Puig: Handbook of Central American Governance, Routledge, Londres, 2013.

  • 3.

    K. Casas-Zamora y D. Zovatto: «Financiamiento político en Centroamérica, Panamá, República Dominicana y México» en Steven Griner y D. Zovatto (eds.): De las normas a las buenas prácticas. El desafío del financiamiento político en América Latina, OEA/ idea Internacional, Washington, DC, 2004.

  • 4.

    K. Casas-Zamora: Paying for Democracy: Political Finance and State Funding for Parties, ecpr Press, Colchester, 2005; Alexander Segovia: «Integración real y grupos de poder económico en Centroamérica: implicaciones para el desarrollo y la democracia de la región», Fundación Friedrich Ebert, San José, 2005.

  • 5.

    Tasha Fairfield: Private Wealth and Public Revenue in Latin America. Business Power and Tax Politics, Cambridge UP, Cambridge, 2015.

  • 6.

    David Samuels: «Money, Elections, and Democracy in Brazil» en Latin American Politics and Society vol. 43 No 2, 2001.

  • 7.

    T. Fairfield: ob. cit.

  • 8.

    F. Robles-Rivera: «Media Captured: Elites and Networks in El Salvador and Costa Rica», Freie Universität Berlin, Berlín, 2017.

  • 9.

    Secretaría General de la oea: «Observando los sistemas de financiamiento político-electoral. Un manual para las misiones de observación electoral de la OEA», OEA, Washington, dc, 2012.

  • 10.

    Secretaría General de la OEA: Política, dinero y poder. Un dilema para las democracias de las Américas, Dante Caputo (coord.), FCE / OEA, Ciudad de México, 2011.

  • 11.

    Benedicte Bull, Fulvio Castellacci y Yuri Kasahara: Business Groups and Transnational Capitalism in Central America: Economic and Political Strategies, Palgrave Macmillan, Nueva York, 2014.

  • 12.

    Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG): «Financiamiento de la política en Guatemala», 2015, disponible en www.cicig.org/uploads/documents/2015/informe_financiamiento_politicagt.pdf.

  • 13.

    Ver Edgar Gutiérrez: «Guatemala fuera de control. La CICIGy la lucha contra la impunidad» en Nueva Sociedad No 263, 5-6/2016, disponible en www.nuso.org.

  • 14.

    Martín Rodríguez-Pellecer: «El fin de la legitimidad política para esos empresarios de FCN» en Nómada, 20/4/2018.

  • 15.

    CICIG: ob. cit.

  • 16.

    Forbes: «La lista de los hombres más ricos de Centroamérica», Forbes México, 24/4/2017.

  • 17.

    Gabriel Labrador: «¿Quién salvó la candidatura de Norman Quijano?» en El Faro, 8/7/2013.

  • 18.

    Alexander Segovia: Transformación estructural y reforma económica en El Salvador: el funcionamiento económico de los noventa y sus efectos sobre el crecimiento, la pobreza y la distribución del ingreso, F&G Editores, Ciudad de Guatemala, 2002.

  • 19.

    «Estado erogó $21,4 millones a partidos en campaña 2014» en El Mundo, 22/12/2015.

  • 20.

    Gabriel Labrador: «Los $22,5 millones sin fiscalizar que pasaron por las cuentas de todos los partidos» en El Faro, 5/6/2016.

  • 21.

    «alba Petróleos gastó $5,3 millones en campaña de 2013» en El Mundo, 5/3/2014; «ALBA reaparece en televisión justo en la campaña electoral» en La Página, 7/1/2015.

  • 22.

    B. Bull, F. Castellacci y Y. Kasahara: ob. cit.

  • 23.

    K. Casas-Zamora: Paying for Democracy, cit.

  • 24.

    Esta campaña fue suspendida por una medida cautelar ante el Tribunal Supremo de Elecciones.