Tema central

Dinero y política: un esbozo analítico acerca de la economía política del clientelismo

Las relaciones entre dinero y política son muy complejas, ya que conciernen a los vínculos entre las normas oficiales y oficiosas de las esferas económica y política. El artículo analiza el papel que desempeña el dinero en los distintos momentos del proceso político y, en particular, las relaciones clientelistas, especialmente presentes en los países en desarrollo. En la segunda parte, se evalúa el rol que cumple el dinero en una reforma que permita avanzar en una modificación profunda de un sistema clientelista. El texto concluye que el dinero es indispensable para organizar la competencia política, aunque es necesario regularlo y controlarlo de manera que contribuya a consolidar la democracia.

Dinero y política: un esbozo analítico acerca de la economía política del clientelismo

Introducción

El término «política» posee dos significados en este artículo: el primero se refiere a los procesos políticos competitivos a través de los cuales se selecciona, controla y sustituye a un gobernante; el segundo, a la capacidad del gobierno para aplicar las políticas públicas que lo llevaron a ser elegido. Así pues, existe, por un lado, una cuestión vinculada a la financiación privada y pública de la vida política y, por otro, un problema relativo a los fondos públicos necesarios para la política económica y social del gobierno. Las promesas electorales son un recurso del juego competitivo y, en caso de victoria, requieren un presupuesto para ser llevadas a cabo. En consecuencia, estos dos momentos del juego político (o estos dos significados del término «política») se encuentran vinculados. La cuestión del dinero resulta central en el proceso democrático. Existen, de manera muy general, dos posiciones enfrentadas: para algunos, la democracia se reserva a los países ricos, pacificados y que poseen capacidades presupuestarias suficientes, mientras que, para otros, la democracia es una condición para el crecimiento dinámico de los países en desarrollo (PED) y, por lo tanto, para el aumento de su riqueza. Dado que los numerosos estudios macroeconométricos no han sido capaces de establecer una causalidad clara entre nivel de desarrollo y democracia1, proponemos aquí el esbozo de un planteamiento alternativo.

La primera hipótesis de este artículo es que las relaciones actuales entre dinero y política son muy complejas, ya que conciernen a los vínculos entre las normas oficiales y oficiosas de las esferas económica y política. Las normas formales (oficiales) son las reglas de juego que se encuentran en los textos de las leyes y decretos, y las normas informales (oficiosas) son aquellas que se desarrollan a partir de las prácticas concretas de los «jugadores». Las prácticas concretas nos revelan que la separación académica entre lo económico (la esfera del dinero) y lo político (la esfera de la competencia por el poder y de la oferta de políticas públicas) no es pertinente. Esta hipótesis de la intersección remite, en el campo académico, a la economía política, definida como el análisis de las decisiones colectivas en relación con la oferta y la demanda de políticas públicas.

La segunda hipótesis es que la manera en que se organiza la creación de las reglas de juego formales e informales y las consecuencias de estas determinan el tipo de orden, de estabilidad y de protección que existe en una sociedad dada. Más precisamente, en este artículo estudiaremos las consecuencias de la coexistencia del dinero oficial (presupuestado y controlado por los parlamentos o auditorías) y el dinero oficioso (fuera del presupuesto y discrecional) en las estrategias políticas de conquista del poder y en la aplicación de las políticas públicas.

La tercera hipótesis es que lo que está en juego en las relaciones entre dinero y política es la acumulación por parte de los políticos y empresarios de los recursos necesarios para intentar crear o consolidar su monopolio y sus probabilidades de éxito, cada uno en su ámbito: en el caso de los políticos, poca competencia en el «mercado político» para facilitar el triunfo electoral; y en el caso de los empresarios, poca competencia en los mercados económicos, con los grandes beneficios que eso puede generar. Entre las grandes diferencias que caracterizan a los países en desarrollo en relación con los países desarrollados podemos citar, a propósito del tema que aquí nos interesa, las siguientes: niveles inferiores de bienestar; más desigualdad y pobreza, que determinan una mayor polarización social; presupuestos públicos más limitados y poco controlados y, en consecuencia, más transferencias «fuera de presupuesto», es decir, discrecionales, específicas, personalizadas y opacas; y, finalmente, la escasez permanente de bienes y servicios públicos. La importancia de las normas oficiosas, de los intercambios clientelistas entre la esfera pública y la privada2, es entonces superior en los países en desarrollo.

Partiendo de estas consideraciones, el artículo se divide en dos partes. La primera sección analiza el papel que desempeña el dinero en los distintos momentos del proceso político, mientras que la segunda se centra en el rol del dinero en la reforma de un sistema clientelista, tema que coincide con los debates sobre la agenda de prioridades de la gobernanza3.

Los dos orígenes del dinero en un sistema clientelista

De acuerdo con los enfoques de economía pública, los procesos políticos sirven teóricamente para incorporar las preferencias individuales de actores muy distintos y para permitir elecciones colectivas relativas a la producción, la financiación y la distribución de bienes y servicios públicos4. El rol del dinero debería limitarse a una simple cuestión de financiación del presupuesto, como se analiza en el siguiente apartado. Sin embargo, el juego estratégico de los políticos, en un universo de escasez y debilidad política de los ciudadanos más vulnerables, determina una red de relaciones clientelistas, que se analizan en la segunda parte de esta sección. Informaciones y decisiones colectivas. Desde Joseph Schumpeter5, existe una extensa literatura en economía política sobre las imperfecciones del «mercado político», la imposibilidad de incorporar democráticamente las preferencias individuales y, en consecuencia, la importancia de la ética política (Arrow), el papel de los lobbies (la escuela del public choice), la pasividad de los electores, etc. La expresión «mercado político» alude a una oferta de política pública que encuentra una demanda de política pública a través de un intercambio de recursos. Los demandantes ofrecen impuestos que proporcionan a los oferentes el presupuesto necesario para satisfacer sus demandas. En este modelo, los oferentes deben poseer información sobre las demandas presentes y futuras de los distintos actores sociales. Las preferencias de los ciudadanos se revelan e identifican a partir de las encuestas, los votos, las movilizaciones sociales y el trabajo territorial de los partidos políticos. Pero los oferentes también deben poseer información para poder elegir, entre las distintas opciones disponibles, los proyectos más creíbles y eficaces; los altos funcionarios o los medios académicos son los que proporcionan la evaluación. Los demandantes de políticas públicas, por su parte, deben poseer información sobre las acciones emprendidas por los oferentes y sus resultados concretos.

  • 1. Robert J. Barro: Determinants of Economic Growth: A Cross-Country Empirical Study, mit Press, Cambridge, 1997; Adam Przeworski, Michael E. Alvarez, José Antonio Cheibub y Fernando Limongi: Democracy and Development: Political Institutions and Well-Being in the World, 1950-1990, Cambridge University Press, Cambridge, 2000; Daniel Treisman: «The Causes of Corruption: A Cross National Study» en Journal of Public Economics vol. 76 No 3, 6/2000, pp. 399-457.
  • 2. En J. Cartier-Bresson: «Corrupción institucionalizada y neocorporativismo, con ejemplos del caso francés» (en Nueva Sociedad N° 145, 9-10/1996, pp. 110-125, disponible en http://www.nuso.org/upload/articulos/2536_1.pdf) propusimos una presentación general del análisis económico de la corrupción y una descripción de la forma de los intercambios neocorporativistas en el caso francés.
  • 3. Ver J. Cartier-Bresson: L’economie politique de la corruption et de la gouvernance, L’Harmattan, París, 2008.
  • 4. Los bienes y servicios públicos no son rivales: una vez producidos para una o más personas, pueden ser consumidos o utilizados por un gran número de personas sin costo de producción suplementario; el consumo por una persona suplementaria no disminuye la cantidad disponible para las otras. También son no exclusivos: el proveedor se encuentra imposibilitado de reservar el uso del bien o el servicio a aquellos que estarían dispuestos a comprarlo.
  • 5. Capitalism, Socialism and Democracy, Harper & Brothers, Nueva York, 1942.