Entrevista

Dinero en las urnas. Corrupción en la política. El debate sobre el financiamiento político en América Latina. Entrevista a Kevin Casas-Zamora

El experto asegura que el financiamiento político en América Latina está mal regulado. Pese a que existen buenas legislaciones, éstas no se aplican correctamente. Los gobiernos progresistas no modificaron drásticamente la situación.

Dinero en las urnas. Corrupción en la política. / El debate sobre el financiamiento político en América Latina. Entrevista a Kevin Casas-Zamora

Usted ha trabajado profundamente la situación del financiamiento político en América Latina. ¿Cómo ve el contexto actual? ¿Se han producido cambios significativos para transparentar las formas de financiamiento y evitar la intromisión de privados?


En materia de regulación del financiamiento político en América Latina el dato fundamental es la disonancia entre la legislación adoptada y su aplicación real. Este no es un problema exclusivo de la región, pero es muy notorio aquí. Mal que bien, todos los países han ido introduciendo legislación en la materia, que en términos generales está acorde con los estándares internacionales. La gran mayoría de los países latinoamericanos prohíben las donaciones anónimas y de origen extranjero, al tiempo que establecen para los candidatos y partidos, obligaciones de transparencia sobre donaciones y gastos. Algunos establecen topes de gasto electoral y, crecientemente, han venido adoptando normas que regulan drásticamente la compra de espacios publicitarios durante las campañas, como es el caso en México, Chile, Brasil y, más recientemente, Ecuador y Guatemala. Todos, con excepción de Venezuela, cuentan hoy con algún sistema de financiamiento público a los partidos y/o candidatos. Y en los últimos cuatro o cinco años ha habido una profusión de reformas legales importantes en esta materia, en algunos casos como resultado de escándalos relacionados con el financiamiento. Chile, Guatemala, Paraguay han adoptado reformas de gran calado y otros países, como El Salvador, Perú, Brasil y México, han hecho cambios a aspectos importantes de su legislación. El gran problema es que muchos de los controles adoptados siguen encallando en el pantano de la debilidad de las autoridades encargadas de hacerlos valer, sea por la falta de autonomía política de quienes están encargados de supervisar el financiamiento político o por la falta de recursos financieros, humanos y legales con que cuentan para hacer su trabajo. Hay muy pocas excepciones a esta regla. Un ejemplo muy notable lo ofrece el Instituto Nacional Electoral de México (hasta hace poco Instituto Federal Electoral), que sigue siendo la autoridad electoral más poderosa de la región. El INE tiene a su haber ejemplos notables de aplicación de la legislación, como cuando impuso una multa de más de 100 millones de dólares al Partido Revolucionario Institucional (PRI) por violación de las reglas de financiamiento político durante la campaña electoral del año 2000. Pero son excepciones. La regla es que, en la realidad, en casi todos los países latinoamericanos el financiamiento político se controla mal y se sabe muy poco sobre quién financia las campañas.

Una de las fuentes de financiamiento más espurias de la política ha sido la de grupos vinculados al narcotráfico y al lavado de dinero. ¿Cómo es la situación al día de hoy en América Latina en torno a esta materia?

La penetración del crimen organizado en la financiación de las campañas es un enorme riesgo para la región. La presencia del crimen organizado en América Latina está muy extendida, posiblemente en una forma superior a cualquier otra región del mundo. Ahora bien, el riesgo no es igual en Uruguay o Chile que en buena parte de Centroamérica, México, Colombia o Perú. En estos últimos casos, el riesgo de penetración es considerable y se está manifestando en todos los ciclos electorales. Es fundamental entender es que el peligro de penetración de los dineros del narcotráfico en las campañas es mucho mayor a nivel local. Las elecciones locales son el eslabón más débil en esta materia, mucho más que las elecciones para cargos nacionales. Eso tiene su lógica. Para las organizaciones criminales cooptar autoridades locales es mucho más barato y menos visible. Un cartel de la droga no necesita tener al Ministro de Hacienda o al Ministro de Seguridad en su planilla; necesita tener al funcionario local de las aduanas y al jefe de policía de la localidad. Además, los controles legales existentes rara vez llegan al nivel local, como tampoco llega la cobertura de la prensa, que en esto puede ser un control muy importante, si la prensa es robusta e independiente. Y todo esto se da en medio de un proceso, que ya tiene dos o tres décadas, de fortalecimiento de los gobiernos locales en América Latina, que les ha dado recursos y prerrogativas y los ha hecho más atractivos para quienes desean cooptar el poder político con fines criminales.

El caso de la constructora Odebrecht, que involucra sobornos a centenares de políticos de la región, ha permitido poner la lupa sobre este tipo de empresas. ¿Qué tipo de políticas deberían adoptarse para evitar la intromisión de estos grandes poderes en la arena política?

Algo muy obvio que se puede hacer es prohibir las donaciones de personas jurídicas, cuya justificación filosófica es en todo caso muy dudosa. Esa prohibición la han adoptado recientemente algunos países como Brasil, Chile y, un poco antes, Costa Rica. Por sí misma esa norma no garantiza nada. A fin de cuentas, las donaciones de origen extranjero están prohibidas en casi toda la región y lo han estado desde hace tiempo. Y ello no impidió que los recursos de Oderbrecht viajaran por toda América Latina. Aquí el tema es si va a haber voluntad política para aplicar la legislación vigente con la consistencia y severidad requeridas. Eso está por verse. Ahora bien, hay que tener una visión amplia de la regulación del financiamiento e ir más allá de los códigos electorales. México y Costa Rica, por ejemplo, levantaron el secreto bancario y tributario cuando se trata de investigaciones del financiamiento político. Guatemala acaba de aprobar una reforma que obliga a las autoridades bancarias y de telecomunicaciones a compartir información relevante con el ente electoral. Esas son transformaciones importantes. Aún más, como resultado de la transnacionalización de la actividades económicas, tanto legales como ilegales, es vital fortalecer las formas de intercambio de información entre las autoridades encargadas de supervisar el financiamiento político en toda la región. Eso ayudaría en casos como el de Oderbretch. Con todo, es preciso tener claro que el financiamiento de campañas es sólo una de las formas en que los intereses privados buscan cooptar el poder político. Es decir, Oderbretch ciertamente puso plata en campañas, pero sobornó mucho más. Para decirlo con franqueza, a efectos de luchar contra la corrupción, la regulación del financiamiento de campañas es un tema relativamente marginal comparado con, por ejemplo, el espinoso asunto de cómo regular las licitaciones y adjudicaciones de obras públicas. Hacer estas últimas mucho más transparentes, por ejemplo mediante la adopción de sistemas digitalizados de compras públicas, es una transformación más importante para disminuir la corrupción.

Durante más de una década, diferentes gobiernos de signo progresista manifestaron su vocación de modificar las formas de financiamiento de la política. Sin embargo, parece evidente que no solo no cambiaron sino que esos gobiernos terminaron manchados por casos de corrupción. ¿Qué cree que falló? ¿Los sistemas políticos son demasiado impermeables a las reformas de gran calado, o incluso los políticos que plantearon modificaciones, aceptaron las reglas del juego?


Los gobiernos de izquierda terminaron aceptando las reglas del juego por varias razones. En primer lugar, porque muchos de los recursos privados que llegan a las campañas en América Latina no lo hacen animados por una intención ideológica, sino instrumental, para conseguir acceso a quien está en el poder y, eventualmente, beneficios de algún tipo. Una vez que la izquierda llegó al poder, empezó a tener acceso a grandes fuentes de financiamiento que antes iban a parar a las arcas de sus adversarios cuanto estos estaban en el gobierno. En segundo lugar, porque las presiones que impone la competencia electoral son muy fuertes. Una de las razones por las que el financiamiento de campañas se ha convertido en un tema tan álgido en la región es porque las elecciones son más competitivas que nunca, lo cual impone a los partidos grandes demandas en términos de búsqueda de recursos. En tercer lugar, porque el aumento del financiamiento público, que es la solución que uno hubiera esperado de la izquierda para poder competir en recursos con la derecha, como sucedió en muchos países europeos, es horriblemente impopular en todas partes. Y en cuarto lugar, porque en este tema no se reforma la legislación preventivamente, pensando en evitar irregularidades y escándalos. Eso pasa muy poco. En la gran mayoría de los casos las reformas se evitan hasta el punto en que algún escándalo relacionado con el financiamiento las hace impostergables. Casi siempre se legisla en forma reactiva, no preventiva.


En un balance regional ¿cuáles son los países que más han avanzado en medidas concretas para transparentar el financiamiento político e igualar a las distintas formaciones, y cuáles los que menos acciones han desarrollado al respecto?

Todos los países latinoamericanos han introducido legislación. El problema es que el cumplimiento de esas leyes es, en general, muy bajo. México es un país que, al menos a nivel de elecciones federales, no locales, ha hecho un buen trabajo regulando y dando poderes a la autoridad electoral para supervisar el financiamiento político. Asimismo, ha utilizado de manera muy efectiva el financiamiento público –que es muy cuantioso—para equilibrar la competencia electoral e institucionalizar a los partidos. Aún así, México tiene tiene enormes problemas en materia de financiamiento, sobre todo a nivel local. Creo que la reforma que se aprobó en 2016 en Chile es, en principio, muy buena y está animada por una visión holística. Es decir, las regulaciones al financiamiento van ligadas a cambios concomitantes a las leyes de regulación al lobbying y a los conflictos de interés. Esa intención de crear un ecosistema de protección de la integridad en la función pública, en vez de ver a la regulación del financiamiento político aisladamente, es muy importante. Finalmente, creo que el caso de Costa Rica merece una mención. Ahí, la existencia de una autoridad electoral poderosa, la presencia de subsidios públicos históricamente generosos y la adopción de sucesivas reformas para controlar mejor el financiamiento privado, han generado una situación en la que el peso del financiamiento privado en las elecciones se ha reducido visiblemente con respecto a lo que era el caso hace dos o tres décadas. Este es un tema en el que la democracia costarricense ha evolucionado en la dirección correcta. En casi todos los demás países de la región, el panorama en materia de financiamiento político oscila entre lo preocupante y lo desolador.

¿Qué tipo de recomendaciones realizaría usted para lograr una legislación adecuada en torno a la materia?

Cada contexto requiere una respuesta específica. Sin embargo, hay algunas cosas básicas que uno puede sugerir, sobre la base de la experiencia internacional en este tema. Lo más importante es asegurar que los controles que se introducen se apliquen en la práctica. Controles, en definitiva, que estén respaldados por sanciones creíbles y por autoridades dotadas de la autonomía política y de los recursos legales, financieros y humanos para hacerlos valer.

Si esas condiciones existen, se puede pensar, en primer lugar, en medidas con respecto a las fuentes de financiamiento, como prohibir las donaciones anónimas, las de origen extranjero y las de personas jurídicas. En segundo lugar, se debe fortalecer en forma importante los sistemas de subsidio público, que son muy débiles en casi toda la región (con excepción de México, Uruguay, Costa Rica y quizá Panamá), y que son la última alternativa creíble en la región al financiamiento por parte de grandes intereses privados. En tercer lugar, se pueden adoptar medidas con relación al gasto electoral, particularmente la prohibición para partidos y candidatos de adquirir espacios publicitarios, a cambio de que la autoridad electoral los asigne de acuerdo a reglas transparentes y equitativas, definidas con anterioridad. Esa es una reforma que, aunque no desprovista de problemas, ha funcionado razonablemente bien en algunos países de América Latina y, desde hace mucho tiempo, en Europa Occidental. En cuarto lugar, hay que fortalecer mucho las reglas que obliguen a los partidos y candidatos a reportar sus fuentes de ingreso y sus gastos. Esto no sólo requiere, como dije anteriormente, dotar de potestades a la autoridad electoral sino también otras medidas como individualizar las responsabilidades en las campañas por el cumplimiento de la legislación de financiamiento político. Algunas reformas recientes, como las de Chile, Guatemala y Paraguay, han establecido claramente las responsabilidades que asumen en este tema las autoridades partidarias. En quinto lugar, hay que establecer un sistema gradual, variado y, sobre todo, creíble de sanciones, que incluya, como lo hace las reformas recientes en Chile y México, la posibilidad de anular elecciones si de demuestra que quien resultó electo incurrió en violaciones graves a la legislación de financiamiento político. Pero el éxito de todo esto depende de que en esta materia se supere el abismo que hoy separa a las normas de su aplicación.


Kevin Casas Zamora es Investigador Asociado y Director del Programa Peter D. Bell sobre Estado de Derecho en América Latina en el Diálogo Interamericano, en Washington D.C. Anteriormente fue Secretario de Asuntos Políticos en la Organización de los Estados Americanos e Investigador Asociado en el Programa de Política Internacional de Brookings Institution.


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