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Die neue Sozialhilfe Lateinamerikas

Während sich die Politik in den 90er Jahren vor allem auf Sozialversicherungsreformen konzentrierte, stand in den 2000er Jahren der Ausbau der Sozialhilfe im Vordergrund. Transferprogramme und das Bürgerversicherungsprinzip sind in den Mittelpunkt der Politik Lateinamerikas gerückt. Gerade die Geldtransferprogramme haben zum Abbau der Armut in der Region beigetragen. Der Autor sieht allerdings durch die Zunahme der Sozialhilfe und den eingeschränkten Charakter der Sozialversicherung auf formell Beschäftigte die Gefahr der vertieften Segmentierung und nennt Punkte für eine mögliche Weiterentwicklung der sozialen Sicherungssysteme Lateinamerikas.

Die neue Sozialhilfe Lateinamerikas

Einleitung

Die soziale Sicherheit, besonders aber die Politik zur Armutsbekämpfung, nimmt heute in der politisch-programmatischen Ausrichtung und in der praktischen Politik einen Spitzenplatz auf der Tagesordnung Lateinamerikas ein. Lulas Wiederwahl im Jahr 2006 wurde von Vielen auf den Erfolg von Bolsa Família zurückgeführt. Es überrascht nicht, dass die neuen Mitte-links-Regierungen aufgrund ihrer natürlichen sozialen Basis und ihrer Ideologie Armut und Ungleichheit besondere Aufmerksamkeit schenken. Ungewöhnlich ist jedoch, dass Mitte-rechts-Regierungen wie Fox in Mexiko und Piñera in Chile die soziale Sicherheit ebenfalls als prioritäres Tätigkeitsfeld definieren und sich zum Ausbau der bestehenden Programme zur Armutsbekämpfung verpflichtet haben. Die neue politische Gewichtung von sozialer Sicherheit in Lateinamerika wirft einige Fragen auf – und ist angesichts der Reduzierung der Regierungs– und Sozialabgaben in den 80er und 90er Jahren etwas überraschend.

Das aktuelle Interesse an der sozialen Sicherheit ist im Zusammenhang mit der Zunahme von Geldtransferprogrammen zugunsten von Haushalten unterhalb der Armutsgrenze zu sehen. Während sich die Politik in den 90er Jahren vor allem auf Sozialversicherungsreformen konzentrierte, stand in den 2000er Jahren der Ausbau der Sozialhilfe im Vordergrund. Bis zur Jahrhundertwende standen die Sozialversicherung und der Beitragsgrundsatz im Zentrum der sozialen Sicherungssysteme in der Region. Dagegen sind seit der Jahrhundertwende die Sozialhilfe und das Bürgerversicherungsprinzip durch die Zunahme der Transfer-Programme gegen die Armut in den Mittelpunkt gerückt. Während bei den Sozialversicherungssystemen die (formelle) Beschäftigung den Zugang zur sozialen Sicherheit eröffnete, leitet sich bei Sozialhilfeprogrammen die Empfangsberechtigung aus dem Status als Bürger und aus der Bedürftigkeit ab. Die Zunahme der Sozialhilfe koppelt also, wenn auch begrenzt, die soziale Sicherheit von der formellen Beschäftigung ab.

Zur Sozialhilfe gehören steuerfinanzierte Programme und politische Maßnahmen zur Bekämpfung von Armut und sozialer Gefährdung; dagegen beruht die Sozialversicherung auf beitrags- oder prämienfinanzierten Institutionen zur Versicherung gegen Lebens- und Arbeitsrisiken. Zusammen mit der Arbeitsmarktpolitik – unabhängig davon, ob sie »passiv« oder »aktiv« ist – bilden Sozialversicherung und Sozialhilfe die soziale Sicherheit. Soziale Sicherheit und Programme sowie politische Maßnahmen zur Bereitstellung von Grundleistungen wie etwa Gesundheit, Bildung und Wohnungsbau machen wiederum die Sozialpolitik aus.

Es wird weithin davon ausgegangen, dass die Geldtransferprogramme zum Abbau der Armut in der Region und zur Umkehr des Trends zu wachsender Ungleichheit beigetragen haben. Diese Tendenz hielt auch während der kürzlichen Finanzkrise an. Der politische Bedeutungszuwachs von Sozialhilfe in Lateinamerika während der 2000er Jahren ist sehr sinnvoll. Im Jahr 2000 war jeder zweite Arbeitnehmer in der Region von einer informellen Beschäftigung abhängig, und nur jeder vierte Beschäftigte zahlte regelmäßige Beiträge in die Rentenversicherung ein1. Aus politischer Sicht war der Ansatz sinnvoll, die soziale Sicherheit auf von der Sozialversicherung nicht berücksichtigte Gruppen auszudehnen. In der Fachliteratur wurde dies seit langem empfohlen2. Betrachtet man die Region insgesamt, haben die Sozialversicherungssysteme und ihre Reformen in den 90er Jahren die Mehrheit der Beschäftigten und der Bevölkerung praktisch nicht berücksichtigt. Die Sozialversicherungssysteme in der Region wurden als Sockel- oder eingeschränkte Systeme bezeichnet, weil sie nur Gruppen formell Beschäftigter einbezogen3. Die Ausweitung des Versicherungsschutzes auf informell Beschäftigte wird Alternativen zu den überholten Sozialversicherungsformen in der Region nötig machen.

Während die Umorientierung der Sozialhilfe in politisch-praktischer Hinsicht sinnvoll ist, bedeutet die Umsetzung einer solchen Neuausrichtung der Politik eine Herausforderung. Bis Mitte der 90er Jahre besaßen nur wenige lateinamerikanische Länder umfangreiche Programme zur Armutsbekämpfung. Von der Sozialhilfe war nur noch ein hochgradig politisierter Restbestand übrig. Die Sozialhilfeprogramme waren begrenzt und richteten sich ausschließlich an Gruppen, die als besonders gefährdet galten. Abgesehen von einigen Ländern mit begrenzten, nicht beitragsgestützten Programmen für den Ruhestand waren direkte Geldtransfers an arme Haushalte lange Zeit mit kurzfristigen Maßnahmen populistischer Amtsinhaber assoziiert worden, die damit vor den Wahlen um Unterstützung warben. Zur Beschreibung dieser Praxis wurde meist der negativ besetzte Begriff asistencialismo, Assistenzialismus, verwendet. Nach der schweren Krise der 80er Jahre hatte die schwache Sozialhilfe zur Folge, dass die Antwort auf zunehmende Armut und Gefährdung im Wesentlichen durch Sozialfonds, d. h. über unabhängige, nachfragebestimmte Transfers der Gemeinschaft erfolgte. Politische Unterstützung für Sozialhilfe hat es in dieser Zeit praktisch nicht gegeben.

Die schnelle Zunahme der Sozialhilfeprogramme in Lateinamerika seit Mitte der 90er Jahre markiert eine bedeutende Veränderung hinsichtlich der Rolle der sozialen Sicherheit in der politisch-programmatischen und der praktischen politischen Diskussion. Damit verbunden ist die Frage, ob die Zunahme der Sozialhilfe in der Region als Zeichen für eine Neuaufstellung der sozialen Sicherungssysteme in der Region zu verstehen ist.

Ausweitung der Sozialhilfe in den 2000er Jahren

Seit der Jahrhundertwende lässt sich eine spürbare Veränderung hinsichtlich der Prioritäten der einzelnen Komponenten der sozialen Sicherheit in der Region, weg von der Sozialversicherungsreform und hin zur Ausweitung von Sozialhilfeprogrammen, beobachten. In den meisten Ländern der Region wurden umfangreiche direkte Geldtransferprogramme zugunsten armer und ärmster Haushalte eingeführt. Die ersten Programme – Mexikos Programm Progresa/Oportunidades und Brasiliens Bolsa Escola/Bolsa Família erreichen mittlerweile ein Viertel aller Haushalte, während Ekuadors Desarrollo Humano sogar 40% aller Haushalte einbezieht. Geldtransfer-Programme zur Verbesserung der menschlichen Entwicklung stehen im Zentrum des Interesses der politisch Verantwortlichen, die sie als bedingte Geldtransfers (CCT) bezeichnen. Doch bestehen bei der Ausgestaltung der Transferprogramme zur Armutsbekämpfung in Lateinamerika große Unterschiede. Auch die nicht-beitragsfinanzierten Versorgungsprogramme, also eher traditionelle Formen der Sozialhilfe, wurden ausgeweitet. In Uruguay und Argentinien wurden vor kurzem die Kindergeldzahlungen geändert und erweitert. Integrierte Programme zur Armutsbekämpfung wie Uruguays PANES und Chiles Chile Solidario stehen dabei für unterschiedliche Gestaltungsansätze4. Eine nützliche Typologie der Sozialhilfeprogramme in Entwicklungsländern unterscheidet drei »Idealtypen«5:

1. Bei reinen Geldtransferprogrammen erfolgen direkte Transferzahlungen in bar an Haushalte unterhalb der Armutsgrenze. Ein gutes Beispiel für reine Geldtransfers sind nicht-beitragsfinanzierte Versorgungsleistungen.

2. Geldtransfers, die an Leistungsangebote geknüpft sind, verbinden Zusatzzahlungen mit der Bereitstellung und der Nutzung von Basisleistungen. Bedingte, auf die menschliche Entwicklung bezogene Zahlungen knüpfen zum Beispiel direkte Geldtransfers für beteiligte Haushalte an die Inanspruchnahme bestimmter Leistungen, vor allem Gesundheitsvorsorge, Schulbesuch und Ernährung.

3. Integrierte Programme zur Armutsbekämpfung stellen schließlich bedarfsorientierte Transfers und Vorzugsbedingungen für die Inanspruchnahme von Serviceleistungen zur Abdeckung unterschiedlicher Defizite bereit.

Die drei genannten Idealtypen entsprechen unterschiedlichen Auffassungen über die Ursachen von Armut: a) Armut als Folge fehlenden Einkommens; b) Armut als mehrdimensionales Defizit und c) Armut als mehrdimensionales Defizit, verbunden mit sozialer Ausgrenzung. Eine Gemeinsamkeit der genannten Programme liegt darin, dass es sich um steuerfinanzierte Eingriffe staatlicher Institutionen zur Bekämpfung von Armut und Gefährdung handelt, d. h. um Sozialhilfe.

Inzidenz. Im vergangenen Jahrzehnt hat die Anzahl umfassender Programme zur Armutsbekämpfung oder Sozialhilfeprogramme in allen Entwicklungsregionen, vor allem aber in Ländern mit mittlerem Einkommen stark zugenommen. Im lateinamerikanischen Kontext ist ihre schwerpunktmässige Zentrierung auf die andauernde generationenübergreifende Armut besonders hervorzuheben6. Die Programme richten sich oft an Haushalte in extremer Armut und sehen Verfahren zur Auswahl der Begünstigten vor, die die Armutsunterschiede berücksichtigen. Schaubild 1 stellt die Inzidenz der Transferprogramme zur menschlichen Entwicklung in der Region dar. Im Durchschnitt erstreckt sich die Sozialhilfe auf 12% aller Haushalte (ungewichteter Durchschnitt) der Region und bleibt damit knapp unter der Bevölkerung in extremer Armut (12,9% im Jahr 2010)7. Die Programme zur Armutsbekämpfung sind zunehmend mehrdimensional aufgebaut. Ihre Absicht ist es, den kumulativen Auswirkungen der Defizite bei Einkommen, Beschäftigung, Bildung und Gesundheit zu begegnen, die weithin als Hauptfaktoren für das Fortbestehen der Armut verantwortlich gemacht werden. Dadurch, dass der Schwerpunkt auf Kinder und regelmäßige, verlässliche Transfers gelegt wird, soll die Wirksamkeit der Programme gegen das Fortbestehen von Armut gesteigert werden.

Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen. Das zügige Wachstum der Sozialhilfe in Lateinamerika und der Karibik verlief länderübergreifend nicht homogen. Vielmehr war die Ausweitung der Sozialhilfe auf Länder mit niedrigeren Einkommen langsamer und schwieriger8. Länder mit niedrigen Einkommen in der Region stehen vor bedeutenden Engpässen hinsichtlich der Umsetzung und des Ausbaus von Programmen zur Armutsbekämpfung9. In diesen Ländern übten Geberinstitutionen keinen durchgehend positiven Einfluss auf die Ausgestaltung und Umsetzung der Programme aus. In Ländern mit mittleren Einkommen war die wichtigste Herausforderung die institutionelle Verankerung der Sozialhilfe. Programme zur Armutsbekämpfung wurden wie Entwicklungsprojekte häufig als kurzzeitige Interventionen eingeführt, im Gegensatz zu langfristig angelegten Institutionen mit der Aufgabe, Armut abzubauen, ihr präventiv zu begegnen und sie möglicherweise zu überwinden. Der Übergang von selbstständigen Projekten zu dauerhaften öffentlichen Einrichtungen beruhend auf einer angemessenen gesetzlichen Grundlage war nicht überall in der Region erfolgreich. Auf diese bedeutende Herausforderung haben viele Länder mit der Schaffung von eigenen Ministerien für Soziale Entwicklung reagiert, die getrennt von den in der Region traditionell mit der Leitung von Sozialversicherungseinrichtungen betrauten Ministerien für Arbeit und Soziale Sicherheit tätig sind. In der Zukunft wird die Integration von Sozialhilfe und Sozialversicherung eine besondere Herausforderung in der Region darstellen10.

Ursachen des Ausbaus der Sozialhilfe. Wie im vorangegangenen Abschnitt bereits gesagt, ist der Ausbau der Sozialhilfe im lateinamerikanischen Kontext politisch sehr sinnvoll. Die Reformen der Sozialversicherungssysteme in den 90er Jahren haben nicht nur die Deckung nicht ausgeweitet, sie waren in manchen Ländern vielmehr für ihren Abbau verantwortlich11. Für Bezieher niedriger Einkommen und informelle Beschäftigte war das von reformierten und nicht reformierten Sozialversicherungsfonds angebotene Paket aus Versicherung und Umverteilung (berechnet auf der Grundlage der gesamten Lebenszeit) uninteressant oder unzugänglich. Zu Beginn des 21. Jahrhunderts griff die soziale Sicherheit zu kurz und hatte im neuen Kontext liberalisierter Arbeitsmärkte wenig zu bieten. Die Versuche, die Deckung durch die Sozialversicherung auszuweiten, hatten lange Zeit wenig Erfolg.

Während die politischen Vorteile einer Ausweitung der Sozialhilfe in der Region also gut zu verstehen sind, ist ihr zügiger Ausbau in den 2000er Jahren mit Blick auf die Veränderungen im politökonomischen Umfeld zu erklären. Der Sockelcharakter der Sozialversicherung in Lateinamerika entsprach den politischen Koalitionen, die sich in Folge des seit dem 2. Weltkrieg vorherrschenden Entwicklungsmodells der Importsubstitution durch Industrialisierung entwickelten. Die – häufig finanziell nicht gedeckte – Ausweitung von Sozialversicherungsansprüchen auf Beschäftigte des boomenden öffentlichen Sektors und der Industrie boten einen Kanal, durch den die in der Landwirtschaft erzielten Überschüsse an die aufkommende Mittelschicht weitergeleitet werden konnten. Die ab den 80er Jahren bestimmenden, durch den Export angetriebenen Wachstumsstrategien untergruben diese politischen Koalitionen, indem sie zum Beispiel die Beschäftigung im öffentlichen Sektor umstrukturierten und den Schutz des Industriesektors gegen internationale Konkurrenz abbauten12.

Der Ausbau der Sozialhilfe verläuft parallel zur Links-Wendung der lateinamerikanischen Politik seit der Konsolidierung der Demokratie. Im Rahmen der Überwindung der akuten Defizite bei der sozialen Sicherheit, ein Erbe von Strukturanpassung und Diktatur in Lateinamerika, war die Begleichung der deuda social, der sozialen Schuld, ein ausdrückliches Ziel der Mitte-links-Koalitionen. Der Ausbau von Programmen zur Armutsbekämpfung ist ein geeigneter Ansatz zur Behebung von Armut und sozialer Ausgrenzung und zur Stärkung der sozialen Kohäsion, besonders in einem Kontext, in dem die Regierungskoalitionen nur geringen Spielraum zur Veränderung der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik haben. Während die Behauptung einer »natürlichen« Nähe von Mitte-links-Regierungen und einer Politik der direkten Unterstützung der Haushalte13 sicher weitgehend unbestritten sein dürfte, sollte diese Feststellung doch nicht überbewertet werden. Auch die Mitte-rechts-Regierungen von Mexiko, Kolumbien, El Salvador und seit kurzem auch Chile unterstützen Programme zur Armutsbekämpfung. Tatsache ist auch, dass populistische Mitte-links Regierungen wie in Nicaragua (Ortega) und Venezuela (Chávez) keineswegs reguläre direkte Transfers an Haushalte unter der Armutsgrenze zu einem Eckpfeiler ihrer Politik gemacht haben. Der Einfluss der Mitte-links-Regierungen auf den Ausbau der Sozialhilfe in Lateinamerika ist zwar groß, sollte aber nicht überschätzt werden.

Die wahrgenommene Wirksamkeit bahnbrechender Transferprogramme zur menschlichen Entwicklung in Lateinamerika hat bei der Sicherung der öffentlichen und politischen Unterstützung in Brasilien und Mexiko eine große Rolle gespielt14. Zu einem nicht unwesentlichen Teil stammt diese wahrgenommene Wirksamkeit der Programme Bolsa Escola in Brasilien und Progresa in Mexiko von der Ausgestaltung des Programms im Sinne einer sozialen Investition. Ihr Ziel ist nicht nur auf die Milderung der Armut begrenzt, sondern verfolgt stattdessen eine weitaus ehrgeizigere Förderung der produktiven Fähigkeiten der jüngeren Generationen. Die Armutsforschung hat nicht nur die Notwendigkeit dargelegt, auf die mehrdimensionale Natur der von den Haushalten in extremer Armut zu bewältigenden Defizite einschließlich ihrer Dauer einzugehen. Sie hat zugleich geholfen, politische Instrumente so zu gestalten, dass die Haushalte nach Armutsniveau eingestuft und die Wirkung der Programme gegen die Armut evaluiert werden können. Die Programme haben daher bei Politikern und der Bevölkerung an Glaubwürdigkeit gewonnen. Den politischen Entscheidungsträgern und den Steuerzahlern ist auch die Tatsache nicht entgangen, dass die Haushaltsansätze für Sozialhilfe nicht einmal 1% des BIP ausmachen. Die neue Sozialhilfe in Lateinamerika gilt zu Recht als wissenschaftlich begründet, auf soziale Investition ausgerichtet und dazu geeignet, eine Verringerung der Armut zu erzielen.

Auf dem Weg zu einem neuen Gleichgewicht bei den öffentlichen Zuweisungen zur Sozialversicherung und zur Sozialhilfe

Das relative Gewicht von Sozialversicherung und Sozialhilfe ist in der Forschung seit langem Gegenstand von Diskussionen. Die in Forschung und Politik geführte Debatte darüber, wie wünschenswert und wirksam die Sozialversicherungsreformen der 90er Jahre waren, drehte sich um die relative Wirksamkeit von alternativen Versicherungsmodellen, insbesondere zwischen leistungsorientierten versus beitragsorientierten Plänen. Die Debatten in Forschung und Politik sind in den 2000er Jahren hinsichtlich der Frage gespalten, bis zu welchem Punkt Sozialleistungen aufgrund von Rechtsansprüchen auf der einen und aufgrund von Bedürftigkeit auf der anderen Seite Fortschritte in Richtung universeller Formen sozialer Sicherheit untergraben. Die Diskussion dieser Themen geht häufig von einer normativen Sichtweise der idealen Ausgestaltung sozialer Sicherungssysteme aus. Wird das Augenmerk jedoch stattdessen auf die Zuteilung öffentlicher Zuwendungen gelegt, so ist es möglich, die voraussichtlichen Auswirkungen der kürzlichen Veränderungen und nicht ihre Distanz zu idealen Systemen zu untersuchen15. Dieser Ansatz trägt der Tatsache Rechnung, dass die lateinamerikanischen Sozialversicherungssysteme, ob solidarische »öffentliche« oder individuell finanzierte »private« Altersvorsorgesysteme, in hohem Umfang öffentlich subventioniert werden. Die Sozialhilfe ist dagegen ausschließlich durch öffentliche Zuwendungen finanziert. Damit richtet sich das Augenmerk auf die Zuordnung der öffentlichen Zuwendungen. Abbildung 2 stellt die öffentlichen Zuwendungen in Brasilien dar. Öffentliche Zuwendungen an die Sozialversicherung haben vor allem deshalb einen begrenzten Einfluss auf die Entwicklung von Armut und Ungleichheit in Lateinamerika, weil sie lediglich formell beschäftigten Arbeitnehmern zugutekommen. Eine Analyse der Verteilungseffekte der Sozialhilfe belegt andererseits, dass sie länderübergreifend für die Armutsbekämpfung bedeutsam, ihr Einfluss auf die Einkommensverteilung jedoch begrenzt ist. Die Sozialhilfe hat eine länger anhaltende, stärkere Wirkung als die Sozialversicherung, was sich mit den Erkenntnissen aus der wachsenden Literatur über die Verteilungseffekte von Steuern und Transferzahlungen in der Region deckt16. Mit der Berücksichtigung der Verteilungseffekte öffentlicher Zuwendungen an Sozialversicherung und Sozialhilfe ist die Empfehlung verbunden, das Gleichgewicht zu Lasten der Sozialversicherung und zu Gunsten der Sozialhilfe als Mittel zur Maximierung der Wohlstandsauswirkungen von öffentlichen Transferleistungen neu zu bestimmen. Die Ausweitung der Sozialhilfe in der Region in den 2000er Jahren belegt, dass diese Neugewichtung bereits begonnen hat17; in mehreren Ländern der Region einschließlich Brasiliens, Mexikos und Argentiniens ist sie ein erklärtes Ziel der Regierungspolitik. Die Neugewichtung wurde durch Wachstum und steigende Steuereinnahmen begünstigt. Auch die Tatsache, dass die Sozialhilfeprogramme nur einen sehr geringen Prozentsatz des BIP ausmachen, hat zu geringem Widerstand bezüglich dieser Veränderungen beigetragen. Das hohe Niveau der öffentlichen Zuwendungen zur Sozialversicherung in den meisten lateinamerikanischen Ländern legt den Schluss nahe, dass der Spielraum für eine Neugewichtung groß ist.

Die Zukunft der sozialen Sicherheit in Lateinamerika

Es gibt gewichtige Gründe für die Ansicht, dass die sozialen Sicherungssysteme in der Region im vergangenen Jahrzehnt durch den Ausbau der Sozialhilfe gestärkt wurden. Hinsichtlich der Unterstützung von Kindern und Rentnern ist die Sozialhilfe ausgewogener als die Sozialversicherung, die weitgehend auf Rentenempfänger ausgerichtet ist. Die Sozialhilfe nimmt nur einen sehr kleinen Anteil der Steuereinnahmen in Anspruch und es gibt gute Gründe für die Annahme, dass mit dem Rückgang der Armut auch die Haushaltsansätze für die Sozialhilfe zurückgehen werden. Dagegen implizieren die demografischen Tendenzen, vielleicht aber auch die ungenügende Ausgestaltung, dass der Druck, den öffentlichen Beitrag zu den Versorgungsleistungen der Sozialversicherung zu erhöhen, in Zukunft kontinuierlich zunehmen wird. Die Sozialhilfe trägt zur Ausweitung der Deckung der sozialen Sicherheit auf Bevölkerungsgruppen bei, die traditionell von den Sozialversicherungseinrichtungen nicht erfasst werden. Die Sozialhilfe leistet einen wirksamen Beitrag zur Reduzierung der andauernden extremen Armut. Mit ihr ist außerdem die Möglichkeit verbunden, die menschliche Entwicklung und die wirtschaftliche Integration von einkommensschwachen Gruppen zu verbessern. Je nach Ausgestaltung kann die Sozialhilfe zum Abbau sozialer Ausgrenzung beitragen. Die Zunahme der Sozialhilfe ist eine willkommene Entwicklung, weil sie eine Lücke in den sozialen Sicherungssystemen der Region schließt.

Kehrseite der Bilanz ist, dass die Sozialhilfe nur als Teil einer erfolgreichen Entwicklungsstrategie wirksam sein kann, deren Bestandteile wirtschaftliches Wachstum und die Bereitstellung von Basisleistungen sind. Programme zur Armutsbekämpfung, wie sie zur Zeit in den lateinamerikanischen Ländern bestehen, sind in Kontexten niedrigen Wachstums und akuter Defizite bei der Leistungsinfrastruktur weniger wirksam. Im Vergleich zu Ländern mit gehobenem mittlerem Einkommen war die Ausbreitung und Wirksamkeit der Sozialhilfe in Ländern mit niedrigem Einkommen in der Region begrenzt. Die Aufrechterhaltung der dank der Ausweitung der Sozialhilfe erzielten Erfolge bei der Reduzierung von Armut und Ungleichheit wird eine verstärkte Erweiterung und Institutionalisierung erfordern, besonders in Ländern mit niedrigen mittleren Einkommen.

Der Ausbau der Sozialhilfe hat zu Veränderungen bei der Kürzung der sozialen Sicherungssysteme in der Region geführt. Die Veränderungen neigen jedoch zu einer segmentierten oder kombinierten Anordnung der Komponenten der sozialen Sicherheit18. Das Ergebnis scheint eine duale Institutionenaufstellung zu sein, bei der einerseits die Sozialversicherung Beschäftigten in einem formellen Beschäftigungsverhältnis einen qualitativ höherwertigen und hochgradig subventionierten Schutz bietet, während andererseits die Sozialhilfe den eher von niedrigen Einkommen und oft informeller Tätigkeit abhängigen Bevölkerungsgruppen einen begrenzten Schutz gibt. Die Zunahme der Sozialhilfe mag so dem Sockelcharakter der sozialen Sicherheit entgegengewirkt haben, doch wurde dies um den Preis einer vertieften Segmentierung erreicht. Von wenigen Ausnahmen abgesehen, funktionierte der Ausbau der Sozialhilfe in der Region nicht als eine auswärtsgerichtete Ausweitung der Sozialversicherung (wie etwa nach geläufiger Ansicht beim Ausbau der sozialen Sicherheit in Europa). Vielmehr wurden eine Reihe von Institutionen mit einer neuartigen Logik, institutionellen Verankerung und Finanzierung eingeführt.

Wie werden sich solche kombinierten sozialen Sicherungssysteme weiterentwickeln? Die derzeitigen Diskussionen in Forschung und Politik haben bisher keine definitive Aussage zum Thema hervorgebracht. Die neue Orthodoxie spricht sich für eine stärkere Integration von Sozialversicherung und Sozialhilfe sowie für eine dringende Verbesserung der Arbeitsmarktpolitik aus19. Für Länder mit niedrigen mittleren Einkommen in der Region sind die Aussichten anders als für solche mit höheren mittleren Einkommen. In Ländern mittlerer Einkommen sind die Bedingungen für die Integration hoch entwickelter, seit langem bestehender Sozialversicherungseinrichtungen mit einer neuen Sozialhilfe äußerst komplex. In den meisten Ländern ist die institutionelle Verankerung der Sozialhilfe von der Sozialversicherung getrennt, im Bereich eines Ministeriums für Soziale Entwicklung statt im Ministerium für Arbeit und Soziale Sicherheit. Dies deutet auf eine langfristige Trennung hin. Dagegen ist die Lage in Ländern mit niedrigen mittleren Einkommen und gering entwickelten, schwachen Sozialversicherungseinrichtungen mittelfristig weit weniger komplex. Die Ausweitung der Sozialhilfe wird dort kaum Sozialversicherungseinrichtungen mit marginalem Deckungsgrad untergraben.

Die zukünftige Entwicklung der sozialen Sicherungssysteme wird von mehreren kritischen Punkten abhängen. Erstens werden der Umfang und die Geschwindigkeit der derzeitigen Neugewichtung der öffentlichen Zuwendungen starke Auswirkungen auf den künftigen Aufbau der Sozialversicherungssysteme haben. Die mit der Sozialversicherung und der Sozialhilfe angestrebten Verteilungseffekte sollten ein wichtiges Kriterium für die Zuweisung öffentlicher Zuwendungen an die soziale Sicherheit sein. Zweitens muss vor allem in Ländern mit höheren mittleren Einkommen verstärkt daran gedacht werden, wie Beschäftigten mit niedrigem Einkommen Anreize zur Beitragszahlung an die Sozialversicherung geboten werden können. Drittens ist es wesentlich, die Funktionsweise von Arbeitsmärkten und die Struktur der Haushalte in die Diskussion einzubringen, die mit der Zeit die Wirksamkeit der Sozialversicherung bei der Gewährleistung von Schutz gegen soziale Gefahren geschmälert haben. Mittel- und langfristig werden soziale Sicherungssysteme auf der Grundlage des Bürgerversicherungsprinzips umfassender sein als solche, die auf dem Beitragsprinzip beruhen.

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  • 5. A. Barrientos und Claudio Santibáñez: «New Forms of Social Assistance and the Evolution of Social Protection in Latin America» in Journal of Latin American Studies Vol. 41 Nr. 1, 2009, S. 1-26.
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  • 13. Länderübergreifende Untersuchungen zum Gewicht der Armut stellen einen Zusammenhang zwischen Mitte-links-Regierungen und niedrigeren Armutsraten fest. S. Jennifer Pribble, Evelyne Huber und John D. Stephens: The Politics of Poverty in Latin America and the Caribbean, American Political Science Association, Washington, dc, 2005, mimeo. Dazu auch Nancy Birdsall, Nora Lustig und Darryl McLeod: «Declining Inequality in Latin America: Some Economics, Some Politics», Working Paper Nr. 1120, Tulane University, New Orleans, 2011; sowie Luis Felipe López-Calva und N. Lustig: Declining Inequality in Latin America: A Decade of Progress?, Brookings Institution / undp, Washington, dc, 2010.
  • 14. Kathy Lindert und Vanina Vincensini: «Social Policy, Perceptions and the Press: An Analysis of the Media’s Treatment of Conditional Cash Transfers in Brazil», Discussion Paper, The World Bank, Washington, dc, 2008.
  • 15. A. Barrientos: «On the Distributional Implications of Social Protection Reforms in Latin America», Working Paper Nr. 2011/69, unu / wider, Helsinki, 2011.
  • 16. Emmanuel Skoufias, K. Lindert und Joseph Shapiro: «Globalization and the Role of Public Transfers in Redistributing Income in Latin America and the Caribbean» in World Development Vol. 38 Nr. 6, 2010, S. 895-907.
  • 17. A. Barrientos: «Labour Markets and the (Hyphenated) Welfare Regime in Latin America», a. a. O.
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