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Die neue Sozialhilfe Lateinamerikas

Während sich die Politik in den 90er Jahren vor allem auf Sozialversicherungsreformen konzentrierte, stand in den 2000er Jahren der Ausbau der Sozialhilfe im Vordergrund. Transferprogramme und das Bürgerversicherungsprinzip sind in den Mittelpunkt der Politik Lateinamerikas gerückt. Gerade die Geldtransferprogramme haben zum Abbau der Armut in der Region beigetragen. Der Autor sieht allerdings durch die Zunahme der Sozialhilfe und den eingeschränkten Charakter der Sozialversicherung auf formell Beschäftigte die Gefahr der vertieften Segmentierung und nennt Punkte für eine mögliche Weiterentwicklung der sozialen Sicherungssysteme Lateinamerikas.

Die neue Sozialhilfe Lateinamerikas

Einleitung

Die soziale Sicherheit, besonders aber die Politik zur Armutsbekämpfung, nimmt heute in der politisch-programmatischen Ausrichtung und in der praktischen Politik einen Spitzenplatz auf der Tagesordnung Lateinamerikas ein. Lulas Wiederwahl im Jahr 2006 wurde von Vielen auf den Erfolg von Bolsa Família zurückgeführt. Es überrascht nicht, dass die neuen Mitte-links-Regierungen aufgrund ihrer natürlichen sozialen Basis und ihrer Ideologie Armut und Ungleichheit besondere Aufmerksamkeit schenken. Ungewöhnlich ist jedoch, dass Mitte-rechts-Regierungen wie Fox in Mexiko und Piñera in Chile die soziale Sicherheit ebenfalls als prioritäres Tätigkeitsfeld definieren und sich zum Ausbau der bestehenden Programme zur Armutsbekämpfung verpflichtet haben. Die neue politische Gewichtung von sozialer Sicherheit in Lateinamerika wirft einige Fragen auf – und ist angesichts der Reduzierung der Regierungs– und Sozialabgaben in den 80er und 90er Jahren etwas überraschend.

Das aktuelle Interesse an der sozialen Sicherheit ist im Zusammenhang mit der Zunahme von Geldtransferprogrammen zugunsten von Haushalten unterhalb der Armutsgrenze zu sehen. Während sich die Politik in den 90er Jahren vor allem auf Sozialversicherungsreformen konzentrierte, stand in den 2000er Jahren der Ausbau der Sozialhilfe im Vordergrund. Bis zur Jahrhundertwende standen die Sozialversicherung und der Beitragsgrundsatz im Zentrum der sozialen Sicherungssysteme in der Region. Dagegen sind seit der Jahrhundertwende die Sozialhilfe und das Bürgerversicherungsprinzip durch die Zunahme der Transfer-Programme gegen die Armut in den Mittelpunkt gerückt. Während bei den Sozialversicherungssystemen die (formelle) Beschäftigung den Zugang zur sozialen Sicherheit eröffnete, leitet sich bei Sozialhilfeprogrammen die Empfangsberechtigung aus dem Status als Bürger und aus der Bedürftigkeit ab. Die Zunahme der Sozialhilfe koppelt also, wenn auch begrenzt, die soziale Sicherheit von der formellen Beschäftigung ab.

Zur Sozialhilfe gehören steuerfinanzierte Programme und politische Maßnahmen zur Bekämpfung von Armut und sozialer Gefährdung; dagegen beruht die Sozialversicherung auf beitrags- oder prämienfinanzierten Institutionen zur Versicherung gegen Lebens- und Arbeitsrisiken. Zusammen mit der Arbeitsmarktpolitik – unabhängig davon, ob sie »passiv« oder »aktiv« ist – bilden Sozialversicherung und Sozialhilfe die soziale Sicherheit. Soziale Sicherheit und Programme sowie politische Maßnahmen zur Bereitstellung von Grundleistungen wie etwa Gesundheit, Bildung und Wohnungsbau machen wiederum die Sozialpolitik aus.

Es wird weithin davon ausgegangen, dass die Geldtransferprogramme zum Abbau der Armut in der Region und zur Umkehr des Trends zu wachsender Ungleichheit beigetragen haben. Diese Tendenz hielt auch während der kürzlichen Finanzkrise an. Der politische Bedeutungszuwachs von Sozialhilfe in Lateinamerika während der 2000er Jahren ist sehr sinnvoll. Im Jahr 2000 war jeder zweite Arbeitnehmer in der Region von einer informellen Beschäftigung abhängig, und nur jeder vierte Beschäftigte zahlte regelmäßige Beiträge in die Rentenversicherung ein1. Aus politischer Sicht war der Ansatz sinnvoll, die soziale Sicherheit auf von der Sozialversicherung nicht berücksichtigte Gruppen auszudehnen. In der Fachliteratur wurde dies seit langem empfohlen2. Betrachtet man die Region insgesamt, haben die Sozialversicherungssysteme und ihre Reformen in den 90er Jahren die Mehrheit der Beschäftigten und der Bevölkerung praktisch nicht berücksichtigt. Die Sozialversicherungssysteme in der Region wurden als Sockel- oder eingeschränkte Systeme bezeichnet, weil sie nur Gruppen formell Beschäftigter einbezogen3. Die Ausweitung des Versicherungsschutzes auf informell Beschäftigte wird Alternativen zu den überholten Sozialversicherungsformen in der Region nötig machen.

Während die Umorientierung der Sozialhilfe in politisch-praktischer Hinsicht sinnvoll ist, bedeutet die Umsetzung einer solchen Neuausrichtung der Politik eine Herausforderung. Bis Mitte der 90er Jahre besaßen nur wenige lateinamerikanische Länder umfangreiche Programme zur Armutsbekämpfung. Von der Sozialhilfe war nur noch ein hochgradig politisierter Restbestand übrig. Die Sozialhilfeprogramme waren begrenzt und richteten sich ausschließlich an Gruppen, die als besonders gefährdet galten. Abgesehen von einigen Ländern mit begrenzten, nicht beitragsgestützten Programmen für den Ruhestand waren direkte Geldtransfers an arme Haushalte lange Zeit mit kurzfristigen Maßnahmen populistischer Amtsinhaber assoziiert worden, die damit vor den Wahlen um Unterstützung warben. Zur Beschreibung dieser Praxis wurde meist der negativ besetzte Begriff asistencialismo, Assistenzialismus, verwendet. Nach der schweren Krise der 80er Jahre hatte die schwache Sozialhilfe zur Folge, dass die Antwort auf zunehmende Armut und Gefährdung im Wesentlichen durch Sozialfonds, d. h. über unabhängige, nachfragebestimmte Transfers der Gemeinschaft erfolgte. Politische Unterstützung für Sozialhilfe hat es in dieser Zeit praktisch nicht gegeben.

Die schnelle Zunahme der Sozialhilfeprogramme in Lateinamerika seit Mitte der 90er Jahre markiert eine bedeutende Veränderung hinsichtlich der Rolle der sozialen Sicherheit in der politisch-programmatischen und der praktischen politischen Diskussion. Damit verbunden ist die Frage, ob die Zunahme der Sozialhilfe in der Region als Zeichen für eine Neuaufstellung der sozialen Sicherungssysteme in der Region zu verstehen ist.

Ausweitung der Sozialhilfe in den 2000er Jahren

Seit der Jahrhundertwende lässt sich eine spürbare Veränderung hinsichtlich der Prioritäten der einzelnen Komponenten der sozialen Sicherheit in der Region, weg von der Sozialversicherungsreform und hin zur Ausweitung von Sozialhilfeprogrammen, beobachten. In den meisten Ländern der Region wurden umfangreiche direkte Geldtransferprogramme zugunsten armer und ärmster Haushalte eingeführt. Die ersten Programme – Mexikos Programm Progresa/Oportunidades und Brasiliens Bolsa Escola/Bolsa Família erreichen mittlerweile ein Viertel aller Haushalte, während Ekuadors Desarrollo Humano sogar 40% aller Haushalte einbezieht. Geldtransfer-Programme zur Verbesserung der menschlichen Entwicklung stehen im Zentrum des Interesses der politisch Verantwortlichen, die sie als bedingte Geldtransfers (CCT) bezeichnen. Doch bestehen bei der Ausgestaltung der Transferprogramme zur Armutsbekämpfung in Lateinamerika große Unterschiede. Auch die nicht-beitragsfinanzierten Versorgungsprogramme, also eher traditionelle Formen der Sozialhilfe, wurden ausgeweitet. In Uruguay und Argentinien wurden vor kurzem die Kindergeldzahlungen geändert und erweitert. Integrierte Programme zur Armutsbekämpfung wie Uruguays PANES und Chiles Chile Solidario stehen dabei für unterschiedliche Gestaltungsansätze4. Eine nützliche Typologie der Sozialhilfeprogramme in Entwicklungsländern unterscheidet drei »Idealtypen«5:

  • 1. Organización Internacional del Trabajo (oit): Panorama laboral 2001, Lima, oit, 2001.
  • 2. Carmelo Mesa-Lago: «Social Security in Latin America and the Caribbean: A Comparative Assessment» in Ehtisham Ahmad, Jean Drèze, John Hills und Amartya Sen (Hrsg.): Social Security in Developing Countries, Clarendon Press, Oxford, 1991, S. 357-394.
  • 3. Ariel Fiszbein: «Beyond Truncated Welfare States: Quo Vadis Latin America?», The World Bank, Washington, dc, 2005; Rafael Rofman, Leonardo Lucchetti und Guzmán Ourens: «Pension Systems in Latin America: Concepts and Measurements of Coverage», Social Protection Discussion Paper Nr. 616, The World Bank, Washington, dc, 2008.
  • 4. A. Barrientos: «Protecting Capabilities, Eradicating Extreme Poverty: Chile Solidario and the Future of Social Protection» in Journal of Human Development and Capabilities Vol. 11 Nr. 4, 2010, S. 579-597.
  • 5. A. Barrientos und Claudio Santibáñez: «New Forms of Social Assistance and the Evolution of Social Protection in Latin America» in Journal of Latin American Studies Vol. 41 Nr. 1, 2009, S. 1-26.