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Después de la «década de los pueblos indígenas», ¿qué? El impacto de los movimientos indígenas en las arenas de políticas de América Latina

La emergencia de los movimientos indígenas es una de las noticias más importantes de las últimas décadas en América Latina. El artículo indaga las razones que llevaron a este ascenso, que van desde las oportunidades políticas abiertas por la redemocratización hasta el apoyo de las redes transnacionales de la sociedad civil. Se analizan también los efectos concretos, incluyendo las reformas constitucionales implementadas en varios países y la presencia de formaciones políticas indigenistas. A dos décadas de su aparición, el fenómeno indígena ha perdido visibilidad. Sin embargo, dados los conflictos surgidos en torno a la explotación de recursos naturales y los aprendizajes de los últimos años, parece difícil que vaya a desaparecer.

Después de la «década de los pueblos indígenas», ¿qué? El impacto de los movimientos indígenas en las arenas de políticas de América Latina

En las últimas décadas del siglo XX se hizo evidente la emergencia en América Latina de diversos actores políticos que tenían como «identidad social básica» el indigenismo. Son muchos los acontecimientos que dieron muestra de ello. La irrupción del movimiento zapatista y el discurso del Subcomandante Marcos desde la segunda hasta la sexta Declaración de la Selva Lacandona; el marcado acento multicultural del Acuerdo de Paz Firme y Duradera firmado en Guatemala en 1996; la articulación y el protagonismo de la confederación de organizaciones indígenas panandinas en Ecuador; la intensa movilización de las organizaciones aimaras y quechuas en Bolivia; la movilización de los mapuches en Chile; y el impacto mediático de algunos líderes de pueblos de la cuenca amazónica. Todos estos casos son una muestra de la trascendencia que ha ido cobrando este fenómeno en América Latina.

Esta irrupción en el escenario político se ha dado de formas muy diferentes y con un éxito muy desigual de país en país. Precisamente por ello, resulta pertinente preguntarse por las razones de esa emergencia y su impacto, así como es necesario indagar la forma en que este fenómeno puede prolongarse en el futuro. Con este objetivo, el presente texto desarrolla, en primer lugar, los elementos cruciales para entender la emergencia de actores políticos de carácter étnico en la región; en segundo lugar, se analiza el impacto que han tenido estos «nuevos actores» en los sistemas políticos nacionales; finalmente, se esboza cuál puede ser la dinámica de las expresiones políticas de los pueblos indígenas una década después de la «década de los pueblos indígenas».

La emergencia de los pueblos indígenas

¿Por qué lo más ancestral de América Latina decidió, hace ya un par de décadas, poner fin al silencio para situarse en el centro de la arena política de la mayoría de los países del subcontinente? La respuesta no es sencilla y es fruto de la conjunción de múltiples factores, tal como señalan José Bengoa, Rachel Sieder o Guillermo Trejo1.

Para esbozar una hipótesis, es necesario indagar en los cambios acontecidos en los años anteriores a este resurgimiento político de lo étnico. En esta dirección, uno de los teóricos de la acción colectiva, Sydney Tarrow, sostiene que el cuándo de una movilización explica en gran medida el por qué y el cómo2. Y ese cuándo se refiere a la coyuntura que facilita la activación de ciertas expresiones o movimientos, lo que la academia ha calificado como la «estructura de oportunidades políticas»3, que alude a los «recursos exteriores» que reducen los costos de la acción colectiva, descubren aliados potenciales y muestran en qué aspectos las autoridades son vulnerables a sus demandas y presiones4.

En general, estos «recursos exteriores» pueden clasificarse en tres dimensiones. En primer lugar, las de carácter sistémico, que se refieren a los niveles relativos de apertura del régimen político y que generalmente son resultado de un cambio de reglas políticas que hace menos onerosa y costosa la movilización política. En segundo lugar, las de carácter temporal y espacial, que enfatizan los elementos de la localización del movimiento en el ciclo vital de la contestación nacional e internacional (aquí se observa si existe conexión con el world time, es decir, si hay coincidencia con una coyuntura internacional favorable). Si es así, pueden aparecer dinámicas de contagio y difusión que generan procesos de movilización en cadena. Y en tercer lugar, la dimensión de carácter relacional, que se fija en los niveles de inestabilidad en las posiciones de las elites frente a la acción colectiva y, en ese contexto, la capacidad de acceso a estas, así como la aparición de aliados influyentes.

Siguiendo esta lógica para el caso que nos ocupa, es posible observar cómo los cambios acontecidos en las tres dimensiones en América Latina incidieron en la emergencia del movimiento indígena5. En este apartado se expondrá el impacto que han tenido las dimensiones relacional y espacio-temporal que, en este caso, se conectan con el fenómeno de la globalización y su influencia en la forma en que operan los gobiernos –de donde surge, a su vez, el concepto de «governance»–.

El concepto de governance alude al cambio sucedido en los 90 no solo en la forma de las instituciones de los Estados latinoamericanos (a raíz de la ola de procesos de transición hacia regímenes democráticos), sino también en la erosión en su soberanía que supuso el proceso de globalización6. En este contexto se consolidó el concepto (y el debate sobre) la governance7, un debate que da cuenta de la progresiva desaparición de la política desarrollada bajo los parámetros de la sociedad estatal clásica8 a partir del desplazamiento del poder y del control estatal hacia otras instancias: hacia arriba –upward–, es decir hacia las organizaciones internacionales, las redes transnacionales y las grandes empresas globales; hacia abajo –upward–, hacia los gobiernos locales, departamentales y regionales; y hacia fuera –outward–, hacia comunidades y organizaciones sin fines de lucro del tercer sector, tales como ONG y quangos9.

El impacto de este triple proceso de «desplazamiento del poder» en los gobiernos latinoamericanos ha sido a menudo incontrolado debido a la dificultad que han encontrado a la hora de dirigirlo y orientarlo. Por ello, muchas veces se ha manifestado en una pérdida de capacidad institucional10. Esta debilidad del Estado no ha sido ajena a la emergencia de los movimientos indígenas, en tanto que ha supuesto una ventana de oportunidad –«por arriba, por abajo y desde fuera»– en la que encontraron aliados y recursos.

Por «arriba», aparecieron redes transnacionales de activistas11 que centraron su trabajo en los derechos de los pueblos indígenas y en la conservación ecológica; por «abajo», una generación de antropólogos comprometidos coincidió con una nueva doctrina pastoral de la Iglesia católica beligerante con los desposeídos y temerosa por la nueva «competencia» religiosa en la región; y por último, por «afuera» confluyeron los recursos de las ONG para el desarrollo (y etnodesarrollo) ante el proceso de terciarización y liberalización de servicios impulsado por los Estados.

  • 1. J. Bengoa: La emergencia indígena en América Latina, fce, México, df, 2000; R. Sieder (ed.): Multiculturalism in Latin America. Indigenous Rights, Diversity and Democracy, Palgrave / ilas, Londres, 2002; G. Trejo: «Etnicidad y movilización social. Una revisión teórica con aplicaciones a la Cuarta Ola de movilizaciones indígenas en América Latina» en Política y Gobierno vol. vii No 1, 2000, pp. 205-250.
  • 2. Poder en movimiento. Movimientos sociales, acción colectiva y política de masas en el Estado moderno, Alianza, Madrid, 1977.
  • 3. En la literatura sobre movimientos sociales, además del análisis de las estructuras de oportunidades políticas, se han desarrollado estudios de gran calidad sobre el repertorio de acción colectiva que despliegan los mismos movimientos y su capacidad de articular discursos, y sobre la importancia que tiene la forma de organizarse para lograr esos objetivos. Sobre ello se destacan algunas obras como Jeff Goodwin y James M. Jasper (eds.): Rethinking Social Movements: Structure, Meaning, and Emotion, Rowman & Littlefield, Nueva York, 2004; Dough McAdam, John D. McCarthy y Mayer N. Zald (eds.): Comparative Perspectives on Social Movements, Cambridge University Press, Nueva York, 1996; y Michael Schwartz y Paul Shuva: «Resource Mobilization Versus the Mobilization of People: Why Consensus Movements Cannot be Instruments of Change» en Aldo Morris y Carol McClurg Mueller (eds.): Frontiers in Social Movement Theory, Yale University Press, New Haven, 1992.
  • 4. Según esta perspectiva, estos cambios en la estructura de oportunidades políticas suponen siempre la generación de oportunidades. Son estas las que ofrecen incentivos para la acción colectiva que proponen los movimientos sociales. Ver M. Schwartz y P. Shuva: ob. cit., y S. Tarrow: ob. cit.
  • 5. Ver en esta dirección Rodolfo Stavenhagen: «Indigenous Peoples: Emerging Actors in Latin America» en Ethnic Conflict and Governance in Comparative Perspective, documento de trabajo No 215, Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington, dc, 1995, pp. 1-13; Donna Van Cott (ed.): Indigenous Peoples and Democracy in Latin America, Inter American Dialogue, Washington, dc, 1995; D. Van Cott: From Movements to Parties, Cambridge University Press, Nueva York, 2005; y S. Martí i Puig: «Las razones de presencia y éxito de los partidos étnicos en América Latina. Los casos de Bolivia, Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua y Perú (1990-2005)» en Revista Mexicana de Sociología vol. 70 No 4, 2008, pp. 675-724.
  • 6. La governance habla de un nuevo escenario, en el que la forma de gestionar los asuntos públicos y la capacidad de satisfacer las demandas sociales ya no está controlada por los gobiernos, debido a que el proceso de elaboración de políticas es cada vez más el resultado de la interacción de un amplio conjunto de actores de naturaleza muy diversa. En este sentido, el término governance da cuenta de un «nuevo estilo» de gobierno, caracterizado por la interacción entre el Estado y los actores no estatales. Por lo tanto, ha sido una buena metáfora para comprender (¿y legitimar?) los profundos cambios que han experimentado los sistemas políticos y el sector público en la mayor parte del mundo, asociados a la descentralización territorial, la nueva gestión pública, la economía de mercado y, en algunos ámbitos, la terciarización de servicios y su privatización. Ver Josep M. Vallès: Ciencia Política. Una introducción, Ariel, Barcelona, 2001, pp. 429-430.
  • 7. John Pierre y B. Guy Peters: Governance, Politics and the State, McMillan, Nueva York, 2000, pp. 163-166.
  • 8. Antonio Garretón (ed.): Latin America in the Twenty-First Century: Toward a New Socio-Political Matrix, North/South Center Press, Miami, 2003.
  • 9. J. Pierre y B.G. Peters: ob. cit., p. 77.
  • 10. En esta tesitura, muchos teóricos han expuesto que el buen desempeño de los gobiernos en este nuevo escenario se relaciona directamente con la tradición política de cada país, el tipo de Estado del que se parte y la capacidad de adaptación de las instituciones a las nuevas exigencias. Ver al respecto Linda Weiss: «Is the State Being Transformed by Globalization?» en L. Weiss (ed.): States in Global Economics. Bringing Domestic Institutions Back In, Cambridge University Press, Cambridge, 2003. Ante ello, Pierre y Peters exponen que, en el caso de América Latina, parece haberse concretado la fórmula de «Estados débiles que se han debilitado aún más» (ob. cit., pp. 163-192).
  • 11. Las redes transnacionales –llamadas advocacy networks en la literatura anglosajona– aportaron a los pueblos indígenas –tal como expone Alison Brysk– las cinco «C»: cash, coraje, contactos, conciencia y campañas. A través de estas redes se creó el Grupo de Trabajo de los Pueblos Indígenas (gtpi), un foro muy importante que reunía anualmente a representantes de organizaciones indígenas, gobiernos, organismos internacionales e intergubernamentales y de ong con el fin de promocionar y proteger los derechos y libertades de las poblaciones indígenas. Este Foro ejerció un papel fundamental para que la Asamblea General de la onu declarara en 1993 el «Año Internacional de las Poblaciones Indígenas del Mundo» y posteriormente la «Década Internacional» (1995-2004). A. Brysk: «Pensando en lo transnacional», trabajo presentado en el congreso «Pueblos indígenas de América Latina: Realidad y retos», Barcelona, 27 y 28 de abril de 2005, disponible en http://portal1.lacaixa.es/Channel/Ch_Redirect_Tx?dest=1-95-10-01041.