Coyuntura

Desafíos del multilateralismo afirmativo

Históricamente, Brasil, como el resto de América Latina, entendió el multilateralismo en un sentido defensivo, como una forma de evitar la injerencia de los países desarrollados y conservar cierta autonomía. Pero esto ha cambiado. El nuevo paradigma de actuación externa de Brasil incluye iniciativas activas orientadas a mejorar la gobernabilidad global, desde las coaliciones con países como África del Sur, China e India, hasta los esfuerzos por reformar el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) o lograr que las naciones industriales eliminen los subsidios agrícolas. Esto se refleja en un cambio en el paradigma de desarrollo nacional y en un énfasis renovado en la integración regional sudamericana.

Desafíos del multilateralismo afirmativo

Las preocupantes conclusiones del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático, recientemente divulgadas, definen un desafío central en el inicio del siglo XXI: ¿cómo repartir los costos del desarrollo entre naciones tan diferentes en sus niveles de prosperidad y en su contribución al actual estado de deterioro del planeta? En otras palabras, ¿cómo distribuir equitativamente las responsabilidades entre aquellos países que desean mantener su actual nivel de vida y consumo y aquellos que desean alcanzar niveles comparables de bienestar? ¿Cómo construir un sistema de diálogo y concertación internacional que haga que la percepción acerca de la creciente interdependencia mutua nos lleve a trabajar en beneficio de todos, en lugar de servir de disculpa, como vemos hoy, para que cada uno busque ventajas unilaterales?

El tema de la gobernanza global surge del cruce (o incluso del choque) entre dos fenómenos de la realidad contemporánea: las múltiples facetas de la globalización, por un lado, y la ola democratizadora que recorre varias regiones del mundo, por el otro.

La globalización, entendida en un sentido amplio como una creciente interdependencia económica, ambiental y de seguridad a escala planetaria, exige a los países subordinarse a un sistema internacional cada vez más integrado e interconectado, si no quieren correr el riesgo de quedar aislados de las ventajas y los beneficios del mundo moderno. Esto implica, especialmente para los países llamados «periféricos», una significativa cesión de soberanía y la abdicación de parte de su capacidad para formular políticas nacionales autónomas.

En contraste, la progresiva consolidación de la democracia, sobre todo en algunas partes del mundo en desarrollo, se expresa en la toma de conciencia política y la movilización reivindicatoria de las clases históricamente marginales. El ascenso de los gobiernos de izquierda, especialmente en América Latina, deja una lección clara: la consolidación –e incluso la supervivencia– de la democracia exige que sus instituciones y sus prácticas políticas sean instrumentos efectivos de inclusión social y bienestar económico.

¿Cómo compatibilizar políticas públicas volcadas hacia las necesidades de la sociedad local, por una parte, con modelos y prácticas económicos y sociales impuestos bajo los imperativos de la inserción competitiva en un mundo globalizado, por la otra? A responder esta pregunta dedicamos las siguientes líneas.

Nuevos paradigmas internacionales

El economista austríaco Joseph Schumpeter atribuía la persistencia del capitalismo a su capacidad de «destrucción competitiva», es decir, a su notable poder de renovación radical y permanente.

Podríamos sugerir, por analogía, que la misma capacidad es necesaria en el ámbito de las relaciones internacionales. Al igual que la mayoría de los países en desarrollo, Brasil defiende el multilateralismo. Históricamente, esta posición se explicaba por una perspectiva que podría clasificarse como defensiva. Dentro de la tradición del derecho internacional latinoamericano que se consolida a fines del siglo XIX, el multilateralismo se veía como un instrumento para limitar el recrudecimiento del intervencionismo de las grandes potencias occidentales en la región. Se esperaba que la unión de los débiles alrededor de los conceptos clásicos de la igualdad soberana de los Estados y la no injerencia en los asuntos internos permitiera no solo proteger la soberanía nacional, sino también proveer un mínimo de autonomía en la actuación internacional de países que aún luchaban para consolidarse política, económica y territorialmente.

Pero hoy, a inicios del siglo XXI, Brasil ha cambiado y también ha cambiado el equilibrio de fuerzas en la escena internacional, una realidad confirmada por el ascenso de las llamadas «economías emergentes». En la actualidad, Brasil defiende un multilateralismo fundamentalmente afirmativo. Esto se explica por el hecho de que los mecanismos de decisión en el sistema de las Naciones Unidas han demostrado ser cada vez menos adecuados. Aun después de superado el conflicto ideológico impuesto por la Guerra Fría, la Asamblea General, el único foro de representación verdaderamente universal, sigue paralizada. Tampoco hay muchas señales prometedoras de que el Consejo de Seguridad se reforme de manera de darle voz al mundo en desarrollo. No debe sorprender, por lo tanto, que el sistema internacional se revele incapaz de responder a los viejos desafíos planteados luego de 1945, particularmente el subdesarrollo crónico de amplias regiones del mundo, mientras que el aumento del gasto en armamentos, incluso nucleares, continúa amenazando la seguridad colectiva. En este contexto, las dos banderas históricas del tercermundismo –un nuevo orden económico y el desarme– conservan su vigencia.

Al mismo tiempo, son igualmente frustrantes los resultados de los esfuerzos internacionales para encontrar respuestas a otros problemas graves, como el terrorismo, la degradación ambiental, el crimen transnacional y los conflictos étnico-religiosos. Estas nuevas amenazas, a diferencia de las generadas por la existencia de armas de destrucción masiva, no se encuentran en manos de un pequeño club de potencias capaces de imponer las reglas de la convivencia internacional. No hay soluciones simples ni unilaterales para estos fenómenos emergentes y, por lo tanto, no será mediante un nuevo equilibrio de poder entre grandes potencias como se resolverán. Para enfrentarlos, es necesario avanzar hacia una gobernabilidad más democrática basada en reglas más transparentes y representativas, capaces de construir consensos en torno de estos desafíos planetarios.

El cambio climático, el desarrollo sostenible, las nuevas fuentes de energía renovables, la lucha contra el hambre y la exclusión social y el financiamiento para el desarrollo son temas centrales que requieren que la voz de los países emergentes sea escuchada. Esto es lo que se ve, en forma embrionaria, en la Cumbre Ampliada que, desde 2003, promueve encuentros entre los líderes de África del Sur, Brasil, China, India y México y los líderes del G-8.

La opinión de estos países debe ser atendida no solo porque sus poblaciones, en un mundo más integrado e interdependiente, son las más afectadas por estos problemas, sino también porque de allí pueden surgir propuestas innovadoras. Hoy pedimos que todos los países sean tratados del mismo modo, pero desde una perspectiva totalmente diferente. Lo que está en juego no son nociones abstractas en torno del concepto de autodeterminación y no injerencia, sino responsabilidades concretas comunes a todos los países. No se puede desconocer que los problemas globales exigen respuestas verdaderamente colectivas, sin perjuicio de las diferencias en las responsabilidades y la capacidad de actuación de cada país. La reorganización de los mecanismos deliberativos de las principales instituciones multilaterales es una forma de avanzar en la búsqueda de soluciones para estos desafíos. Brasil defiende, por ejemplo, una reforma del sistema de seguridad colectiva. En primer lugar, busca actualizar el funcionamiento del Consejo de Seguridad de la ONU mediante la supresión del derecho de veto, la ampliación de la participación de los países en desarrollo en el proceso de toma de decisiones y la inversión de la tendencia a la «securitización» de la agenda internacional. Además, propone combatir la erosión del derecho internacional mediante el refuerzo del régimen multilateral, sobre todo en el campo de los derechos humanos y la solución pacífica de conflictos, y promueve la profundización del desarme, especialmente en el campo nuclear.

La democratización de los mecanismos deliberativos multilaterales es igualmente imperativa en el ámbito económico. Para que el comercio y los avances tecnológicos sean instrumentos para el desarrollo sostenible, es necesario combatir el proteccionismo, haciendo cumplir el mandato de la Ronda de Doha y las determinaciones de los paneles de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Es importante, también, revisar las cláusulas de protección de la propiedad intelectual de modo que sean compatibles con el desarrollo tecnológico y se pongan en función de ciertos objetivos prioritarios, como la comercialización de medicamentos genéricos. Y, finalmente, es necesario reorganizar las instituciones de Bretton Woods para que los países en desarrollo puedan tener acceso al financiamiento de iniciativas prioritarias y protegerse de las crisis financieras especulativas.

Nuevos paradigmas nacionales

Las iniciativas mencionadas reflejan un «aggiornamiento» del paradigma de actuación externa de Brasil. No vemos la globalización como un fenómeno inevitable y autónomo, al cual debamos adaptarnos pasivamente. Podemos influir en la evolución del conjunto de tendencias políticas, económicas y tecnológicas que configuran la globalización. Podemos, en definitiva, determinar la forma en que nos insertamos en ella. Existen reglas, por supuesto, pero podemos modificarlas.

Sin embargo, el deseo brasileño de contribuir a una mejor gobernabilidad democrática internacional no resulta de un voluntarismo abstracto. Brasil vivió –y aún vive– su propio proceso de «destrucción constructiva». Un cuarto de siglo de crecimiento económico mediocre y crisis social grave obligó al país a ensayar una revisión crítica de algunos paradigmas caros al alma nacional. Se busca una nueva síntesis que escape tanto a los excesos de la ola neoliberal de los 90 como al estatismo desarrollista de las décadas anteriores, ya sea bajo tutela autoritaria o elitista.

Es necesario abandonar el «síndrome de la cuna espléndida», centrado en una percepción complaciente del destino nacional. El imaginario popular y el himno nacional brasileño sostienen que las dimensiones geográficas, el dinamismo demográfico y las riquezas naturales del país generarán, automáticamente, un gran futuro. La excepcionalidad brasileña se manifestaría en esta generosa providencia divina que llevaría al país, inexorablemente, al estatus de una gran potencia.

Pero hoy, como herencia del aprendizaje posdemocratización y de la lucha por la inserción en la economía globalizada, crece una nueva perspectiva, anclada en los valores inherentes a la madurez política, la recuperación de la deuda social, la estabilidad económica y la integración regional. Estos valores, que se han ido forjando en un verdadero diálogo nacional, son nuestras verdaderas ventajas comparativas. La ilusión de un «destino manifiesto» basado en las riquezas naturales del país se va entonces abandonando en favor de la construcción de un consenso nacional alrededor de valores democráticos y socialmente incluyentes.

La confianza en que la sociedad democrática podrá operar estas profundas transformaciones internas refuerza la convicción de que son estos mismos valores el verdadero as en la manga para la actuación de Brasil en la comunidad internacional. En el ámbito de la seguridad, por ejemplo, el país se proyecta como un interlocutor confiable y, sobre todo, como un factor de equilibrio y estabilidad regional. Esto quedó confirmado, por ejemplo, con su desempeño en el Grupo de Amigos de Venezuela, en 2002, y también en las iniciativas de mediación con Colombia. Otros pasos importantes en esta dirección fueron la misión brasileña durante la crisis que llevó al ascenso al gobierno de Carlos Mesa en Bolivia, la participación en la misión de paz de la ONU en Haití y la coordinación brasileña en el mecanismo de los países garantes que, entre 1995 y 1998, negociaron la solución del diferendo territorial entre Ecuador y Perú.

En el campo económico y comercial, Brasil ha impulsado diversas iniciativas contra el proteccionismo de los países industrializados y ha trabajado para que el Fondo Monetario Internacional (FMI) revise su sistema de contabilidad, que restringe la capacidad de los países en desarrollo para acceder a financiamiento oficial para programas de infraestructura.

Finalmente, Brasil ha identificado alianzas innovadoras capaces de forjar nuevos ejes de cooperación y movilización a favor de una «nueva geografía política y económica internacional», en palabras del presidente Luiz Inácio Lula da Silva. Para ello, ha formado el equivalente a una «Coalición de la Voluntad» (coalition of the willing), pero orientada a fortalecer el sistema multilateral, no a esquivarlo.

Un ejemplo de este tipo de alianzas fue la visita de Lula a los países árabes en 2003. Fue la primera visita de un presidente brasileño al conjunto de la región, viaje que más tarde se reflejó en la cumbre entre América del Sur y los países árabes. Con eso, Brasil favorece el intercambio comercial, defiende la tolerancia étnica y religiosa y logra un mayor involucramiento de nuestra región en la pacificación de Oriente Medio. Del mismo modo, buscamos una aproximación a China y la India, con el supuesto de que se trata de economías emergentes y complementarias, sobre todo en el campo comercial y tecnológico, donde se han iniciado proyectos de cooperación aeroespacial y de biogenética.

Pero no son los únicos ejemplos. La asociación con la India y África del Sur favorece una coordinación inédita entre las tres mayores democracias en desarrollo. El impulso al G-8 ampliado asegura a los países emergentes una voz en la coordinación –durante años dominada por las principales potencias industrializadas– de políticas globales en temas como la arquitectura financiera internacional, el terrorismo, la liberalización comercial y la protección ambiental, entre otros. Finalmente, Brasil impulsó la creación del G-20, es decir, la articulación entre el grupo de países en desarrollo que buscan la liberalización del comercio agrícola mediante la eliminación de los subsidios por parte de los países industrializados.

Integración regional

La integración regional es la alianza de mayor importancia estratégica para Brasil. La experiencia frustrada de la construcción de la carretera trans-amazónica en los años 70 ilustra una constatación fundamental, sobre todo teniendo en cuenta las dimensiones continentales del país: Brasil solo se integrará internamente cuando logre integrarse al continente como un todo. La incorporación de territorios y poblaciones marginales será más eficaz, entonces, si es parte de un proceso más amplio de incorporación del corazón «vacío» de América del Sur a la economía regional.

La Comunidad Sudamericana de Naciones expresa esa visión holística en la medida en que lleva al espacio regional los objetivos de la democracia social y económica. Sin densificar las conexiones físicas y la concertación política, institucional y económica entre los países del continente, difícilmente prosperará el proceso de liberalización comercial liderado por el Mercosur, ni las perspectivas de consolidación de una plataforma negociadora regional en el ámbito del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y de la OMC.

Por eso, el gobierno brasileño ya financia obras de infraestructura de comunicaciones, transporte y energía en casi todos los países de la región. De esta manera, se crean las condiciones para desarrollar racionalmente las potencialidades de una región con más de 330 millones de habitantes, 1,3 billones de dólares de PIB, que es además un importante productor mundial de alimentos y combustibles alternativos y que posee grandes reservas de petróleo, gas, agua (30% del total mundial), además de una vasta biodiversidad.

Por sus dimensiones económicas y el número de sus vecinos, Brasil ejerce una generosidad esclarecida en la construcción de un nuevo andamiaje para la integración regional. Semejante a Alemania en la Unión Europea, Brasil está tomando la delantera en la introducción de medidas que disminuyan las asimetrías dentro del bloque y que, de esta manera, aseguren a los países más pequeños los beneficios de un espacio económico regional. Éste es el caso del Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur y de los mecanismos para abrir el mercado brasileño a los productos de los países vecinos.

Sin embargo, la integración regional en América del Sur enfrenta un reto sin paralelos en Europa y tal vez en el mundo. En años recientes, se ha producido en nuestra región el ascenso de sectores políticos históricamente marginados, movimiento que, en algunos países, llevó al rechazo, a veces radicalizado, de un sistema de partidos disfuncional y sordo a las demandas de mayor participación ciudadana. Esta ola de democratización plantea un desafío a los gobiernos de la región: hacer que las instituciones democráticas recién consolidadas garanticen no solo el derecho al voto, sino también a la inclusión económica y social.

Una de las manifestaciones más visibles de este empoderamiento (empowerment) popular es la reafirmación de la soberanía nacional sobre los recursos naturales y energéticos. Se aspira así a controlar actividades consideradas estratégicas para el desarrollo tecnológico y la autonomía económica nacional. Este proceso coincide con la creciente presencia de Brasil en la región, tanto como factor de estabilidad política como por la proyección de sus intereses económicos y comerciales. Es inevitable, entonces, que los capitales y las empresas transnacionales brasileños, así como las comunidades de ese origen –sean pequeños productores agrícolas o grandes empresas– generen cierto descontento popular en algunos países, con la acusación de que se trata de puntas de lanza de una estrategia neoimperialista.

Por eso, el desafío es que el proceso de integración regional sea un factor para sumar intereses y potencialidades y no un pretexto para revitalizar viejas rivalidades. La percepción de que nos une mucho más de lo que nos separa, comenzando por la vocación democrática, explica por qué Brasil ejerce su «paciencia estratégica». Dentro de los límites de la convivencia civilizada y del derecho, Brasil trata de evaluar con mesura los gestos voluntaristas y las muestras de exceso nacionalista de algunos vecinos envueltos en «revoluciones democratizantes» o que se recuperan de profundas crisis sociales y económicas.

Globalización democrática

A partir de las coaliciones ya mencionadas, Brasil ha buscado capitalizar la creciente influencia de la opinión pública mundial con respecto a los procesos globales de toma de decisiones. Un ejemplo es la revisión de la política de patentes para medicamentos genéricos. La exitosa política brasileña de acceso universal y gratuito al cóctel de antirretrovirales para pacientes con HIV ayudó al país a ganar la batalla de la opinión pública en favor del quiebre de patentes farmacéuticas en aquellos casos en los que se encuentran en juego cuestiones de salud pública. Otra iniciativa fue el programa de lucha contra el hambre, cuyo éxito interno contribuyó a que el tema de los mecanismos innovadores de financiamiento para la implementación de las Metas del Milenio ganase legitimación internacional.

Un desarrollo más reciente y con gran potencial es el programa de biocombustibles. ¿Por qué ocupa un lugar central en la agenda del gobierno? Al fin y al cabo, Brasil es un país autosuficiente en petróleo, cuya electricidad es en más de 60% de origen hidroeléctrico, que en poco tiempo será autosuficiente en materia de gas y que, además, cuenta con avanzados programas en el campo de la energía solar, eólica y nuclear.

El gobierno brasileño está convencido de que el etanol y el biodiesel permitirán enfrentar cuatro desafíos decisivos de este siglo. El primero es la crisis energética que afecta a la humanidad, incluso a los países desarrollados, y que en nuestra región constituye un serio obstáculo para el desarrollo. En muchas partes del mundo –en África, Asia, América Central y casi todo el Caribe–, los biocombustibles constituyen una excelente alternativa para resolver el dramático déficit energético. El segundo desafío se relaciona con el desempleo y la concentración de ingresos. En este aspecto, la producción de biocombustibles puede crear millones de puestos de trabajo, contribuyendo a conectar al hombre con la tierra y, por lo tanto, ayudando a invertir flujos migratorios indeseables. En la medida en que genera puestos de trabajo, la producción de biocombustibles permite ampliar y distribuir mejor los ingresos, sobre todo si, como prevé la legislación brasileña, se estimula la agricultura familiar.

El tercer desafío es el de contribuir a la reducción del calentamiento del planeta, un tema que últimamente ha alcanzado un tono apocalíptico. Como combustibles o como aditivos de los combustibles fósiles, el etanol y el biodiesel reducen considerablemente la emisión de elementos contaminantes en la atmósfera. El último desafío es el de sentar las bases para una industria de nueva generación –que sucederá a la petroquímica–, capaz de producir nuevos materiales, medicamentos, abonos y alimentos para animales. La experiencia brasileña indica que muchas de las críticas a los programas de etanol y biodiesel parten de premisas falsas. En primer lugar, la generación de biocombustibles a partir de biomasas no amenaza la disponibilidad de tierras para la producción de alimentos. El hambre no es consecuencia de la falta de tierras o alimentos, sino de la escasez de empleos y de ingresos que afecta a mil millones de hombres y mujeres en el planeta. Hoy en día se producen suficientes alimentos para 12.000 millones de personas, el doble de la población mundial. Desafortunadamente, el acceso a la alimentación adecuada es un derecho fundamental que no todos tienen asegurado.

La experiencia brasileña muestra que las tierras destinadas a la producción de materia prima para el etanol o el biodiesel no son aptas para el cultivo de alimentos. Hoy en día se explota menos de 20% de los 320 millones de hectáreas de tierra cultivable del país. De este total, solo 1% se destina a la caña de azúcar. Al mismo tiempo, no hay ningún riesgo para la Amazonía, una región que no es apta para la agricultura con fines energéticos y que el gobierno busca proteger. De hecho, se ha logrado una reducción considerable –50%– de la deforestación desde 2003.

Es evidente que este desvío hacia la producción global de biocombustibles requiere de cuidados. A diferencia de la caña, sobre todo después de los avances en productividad, otros cultivos no son adecuados para la producción de etanol desde el punto de vista económico y social, pues su utilización podría generar una suba de los precios de los productos alimenticios esenciales. Es necesario que los países productores establezcan una rigurosa certificación pública de los nuevos combustibles, tal vez a través de acuerdos multilaterales. Con eso, se evitarán daños a la naturaleza y se asegurarán condiciones decentes para los que trabajan en la cosecha. Legislaciones nacionales como la brasileña pueden garantizar un equilibrio entre la pequeña unidad productiva familiar y las grandes plantaciones. Ese mecanismo de certificación es un ejemplo de cómo podemos unir esfuerzos de forma armónica, relacionando a las fuerzas del mercado con las políticas públicas y las demandas y exigencias de una opinión pública nacional e internacional cada vez más exigente.

Conclusiones

El Estado-nación no está condenado a desaparecer en un futuro próximo, tal como lo predecían algunos de los profetas de la primera generación de teóricos de la globalización. Es –y seguirá siendo– la referencia más importante para millones de ciudadanos herederos de la revolución de la modernidad. Es cierto, por supuesto, que el Estado debe aprender a convivir con nuevos actores y con nuevas formas de organización social. Pero la sociedad globalizada no avanza inexorablemente hacia una uniformidad y «pasteurización», sino en dirección a nuevas formas y canales de interrelación, que involucran a múltiples participantes con diferentes agendas e instrumentos de acción.

Los ejemplos mencionados demuestran que las fuerzas de la democratización a escala nacional e internacional pueden reforzarse mutuamente. No para debilitar la acción del Estado, sino para volverlo más receptivo y eficaz como instrumento de promoción del desarrollo. La credibilidad que Brasil ganó con los programas internos mencionados (en el caso de los biocombustibles, la batalla está apenas comenzando) fue determinante para conquistar el apoyo de la comunidad internacional en la lucha por desactivar regímenes y prácticas lesivas a los intereses de las poblaciones de los países en desarrollo. Se trata de un ejemplo elocuente de cómo la opinión pública global puede ayudar a formular y amplificar las demandas de los países llamados periféricos, usualmente alejados del proceso internacional de toma de decisiones.

En todos los países, la sociedad civil está llamada a convertirse en un agente activo en la formulación y ejecución de política exterior. Podríamos casi decir que la diplomacia se volvió una cuestión demasiado importante como para que quede exclusivamente en manos de los diplomáticos. Es, por lo tanto, una tarea y una responsabilidad de todos.